VII.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
Nejobecnější vyjádření účelu a smyslu soudních poplatků je obsaženo v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona o soudních poplatcích (tisk 476), přijatého Českou národní radou dne 5. prosince 1991 a vyhlášeného pod č. 549/1991 Sb.: "Úkolem právních předpisů upravujících vyměřování a vybírání soudních poplatků je též odpovídajícími sazbami poplatků zabezpečit z části úhradu nákladů, které vznikají státu výkonem soudnictví, a zároveň omezovat podávání některých neutvářených návrhů na zahájení soudních řízení. Jejich úkolem je současně působit na to, aby povinní dobrovolně plnili své povinnosti vůči spoluobčanům a ostatním subjektům.".
Z pohledu komparativního akcentuje první z uvedených účelů soudního poplatku Spolkový ústavní soud SRN [BVerfGE 50, 217 (226)]. Dle něj je "poplatek veřejnoprávním peněžitým plněním, jež je poplatkovému dlužníku z důvodu veřejného plnění vůči jednotlivci jednostranně uloženo (veřejnoprávní normou anebo obdobným výsostným aktem) a je určeno k tomu, aby v návaznosti na toto plnění jeho náklady zcela anebo zčásti pokrylo".
Smyslem a účelem ustanovení písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků, jenž tvoří přílohu zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 151/2002 Sb., je promítnutí přijetí soudního řádu správního i do úpravy soudních poplatků.
Základní námitkou protiústavnosti uvedeného zákonného ustanovení ze strany navrhovatele je existence jeho několika interpretačních alternativ a nejasnost a neurčitost hledisek jejich výběru. Nadto navrhovatel nepřijímá argumentaci obsaženou v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 664/03, dle níž určením výše soudního poplatku dle písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků zpoplatněním návrhu ve vztahu ke každému napadenému správnímu rozhodnutí došlo k disproporční výši poplatku ve vztahu k výši vyměřené daně, a uvádí příklady, ve kterých k takovéto disproporci nedochází.
Otázkou ústavně konformní interpretace ustanovení písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků se zabýval Ústavní soud komplexně v nálezu sp. zn. I. ÚS 664/03 (viz výše). Úvodem v něm navázal na svoji předchozí judikaturu k poplatkové povinnosti (sp. zn. IV. ÚS 162/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 104), v níž zdůraznil, že "úprava poplatkové povinnosti či osvobození od ní provedená zákonem č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, představuje jeden ze základních momentů podmiňujících právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny". Z uvedené teze vyvodil pak v daném nálezu sp. zn. I. ÚS 664/03 závěr, dle něhož "exces obecného soudu při rozhodování o výši poplatku podle zákona č. 549/1991 Sb. může dosáhnout takové míry, že zasáhne i do základního práva podle čl. 36 odst. 1 či 2 Listiny". Interpretační alternativu umožňující kumulaci soudního poplatku při aplikaci písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků proto jako ústavně rozpornou vyloučil: "Interpretace zákona č. 549/1991 Sb., podle níž účastník řízení je povinen platit soudní poplatek za každé správní rozhodnutí, která jsou skutkově a právně zcela identická, týkají se týchž účastníků a jsou vydána týž den, stejným správním orgánem, je nejen disproporční, ale také protiústavní. Listina základních práv a svobod stanoví v čl. 36 odst. 2 zásadu, podle níž kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí. Ve světle tohoto článku Listiny měl postup městského soudu charakter podstatného omezení stěžovatelky v přístupu k soudu.".
Uvedené stanovisko Ústavní soud potvrdil i ve své další judikatuře. V nálezu sp. zn. II. ÚS 745/06 (dosud nepublikováno, v elektronické verzi viz http://nalus.usoud.cz) uvedl, že "ústavně konformním výsledkem interpretace zákona č. 549/1991 Sb. nemůže být taková interpretace, podle níž je účastník řízení povinen platit soudní poplatek za každé správní rozhodnutí, pokud jde o rozhodnutí, která jsou skutkově a právně zcela identická, týkají se týchž účastníků a jsou vydána týž den stejným správním orgánem.". V dalším nálezu, týkajícím se dané problematiky, sp. zn. I. ÚS 43/07 (dosud nepublikováno, v elektronické verzi viz http://nalus.usoud.cz) pak konstatoval následující: "Pokud napadeným usnesením městský soud na základě interpretace příslušných ustanovení zákona č. 549/1991 Sb. vyměřil stěžovateli soudní poplatek 2 000,- Kč za každé jednotlivé, správní žalobou napadené správní rozhodnutí, byť se všechna tato rozhodnutí týkala jednoho jediného případu (odvolání proti platebnímu výměru na penále), řešila stejnou právní otázku, týkala se pouze stěžovatele, byla vydána ve stejný den jedním a týmž správním orgánem a obsahovala totožnou právní argumentaci, měl takový postup dle Ústavního soudu charakter podstatného omezení stěžovatele v přístupu k soudu, resp. ve světle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod omezil právo stěžovatele na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy.". Argumentuje-li navrhovatel usnesením sp. zn. III. ÚS 464/06 (viz výše), nelze než konstatovat, že ve smyslu § 23 zákona č. 182/1993 Sb. nebylo toto rozhodnutí způsobilé založit změnu právního názoru Ústavního soudu na posuzovanou problematiku.
Otázkou interpretace ustanovení písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků se ve své judikatuře zabýval i Nejvyšší správní soud. Z povahy žaloby jako dispozičního úkonu, jímž se žalobce obrací na soud se žádostí o poskytnutí soudní ochrany a vymezuje jím předmět soudního řízení, vyvodil v rozsudku č. j. 1 Afs 127/2005-105 povinnost soudu respektovat, zda žalobce žalobou napadl jedno rozhodnutí nebo rozhodnutí několik, ledaže by takové procesní jednání žalobce bylo v rozporu s procesními předpisy. Jinými slovy vyjádřeno, je-li objektivní kumulace přípustná, není soud oprávněn účinky dispozičního úkonu zmařit tím, že vyloučí věci k samostatnému projednání (v rozporu s podmínkami dle § 39 odst. 2 s. ř. s.), a poruší tím dispoziční zásadu (na níž je správní soudnictví vybudováno), subjektivní veřejné právo jedince na respektování autonomie jeho vůle, jakož i princip procesní ekonomie. Z takto vyložených důvodů nepřípustného postupu soudu Nejvyšší správní soud v rozsudku č.j. 2 As 53/2004-76 vyvodil kromě jiného i následující, pro posuzovanou otázku relevantní důsledek: "Tento postup tam, kde není odůvodněn, zatěžuje ... strany soudního sporu (například nezdůvodněnou multiplikací soudního poplatku).".
V řízení o přezkumu souladu ustanovení písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků s ústavním pořádkem Ústavní soud neshledal žádný důvod se od své předchozí judikatury k dané věci odchýlit. Toliko k jejímu doplnění dodává následující:
K základním argumentačním metodám postupu Ústavního soudu v řízení o kontrole norem patří princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, podle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při aplikaci daného právního předpisu je pak úkolem všech státních orgánů interpretovat jej ústavně konformním způsobem. Tato metoda vychází z principu dělby moci a s ní spojeného principu zdrženlivosti, tj. z principu, dle něhož lze-li zajištění ústavnosti dosáhnout alternativními prostředky, Ústavní soud volí ten, jenž moc zákonodárnou omezuje v míře nejmenší.
Ústavní soud se k tomuto principu přihlásil v řadě svých rozhodnutí. Poprvé tak učinil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 21, vyhlášen pod č. 121/1996 Sb.). Princip priority ústavně konformního výkladu před zrušením použil pak i v řadě dalších rozhodnutí v řízení o kontrole norem [např. sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 13, nález č. 19, vyhlášen pod č. 38/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 13, nález č. 48, vyhlášen pod č. 83/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 93, vyhlášen pod č. 192/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 150, vyhlášen pod č. 290/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 10, vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 92/06 (usnesení ve Sbírce rozhodnutí nepublikované, v elektronické podobě viz http://nalus.usoud.cz)].
Nejvyšší správní soud ve shodě s tradicí, doktrínou i ústavním principem ochrany svobody v citovaných rozsudcích akcentoval důležitost zásady dispoziční v soudním řízení správním, v jejím rámci oprávnění žalobce vymezit předmět řízení, tj. i formou kumulace napadených správních rozhodnutí. Kromě momentu ochrany svobody a autonomie vůle upozornil v této souvislosti i na racionalitu takového postupu, na princip procesní ekonomie. S takto vyloženým chápáním obou uvedených zásad, tj. zásady dispoziční a zásady procesní ekonomie, se Ústavní soud plně ztotožňuje.
Přípustnost objektivní kumulace v petitu návrhu odpovídá rovněž účelu právních institutů spojení, resp. vyloučení věci (§ 39 s. ř. s.). Je-li tedy na straně jedné chráněna autonomie vůle navrhovatele promítající se v uplatnění zásady dispoziční, na straně druhé je rovněž chráněna homogenita soudního řízení, a to institutem vyloučení věci dle § 39 odst. 2 s. ř. s., dle něhož směřuje-li jedna žaloba proti více rozhodnutím, může předseda senátu usnesením každé takové rozhodnutí vyloučit k samostatnému projednání, není-li společné řízení možné nebo vhodné. Společné řízení přitom je možné a vhodné, jde-li o věci skutkově a právně buď identické anebo obdobné a týkají-li se tyto věci týchž účastníků. Argumentace Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 1 Afs 24/2005-70 v této souvislosti nesměřuje vůči nepřijatelnosti postupu dle § 39 odst. 2 s. ř. s., nýbrž vůči nedodržení kautel, jež dané ustanovení zakotvuje.
Uplatňuje-li navrhovatel vůči nálezu sp. zn. I. ÚS 664/03 jako námitku příklad, v němž kumulativním výpočtem soudního poplatku nedochází k jeho disproporční výši, Ústavní soud v této souvislosti toliko poznamenává, že v uvedeném nálezu pouze upozornil na eventuální negativní důsledky interpretace ustanovení písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků předestřené Městským soudem v Praze.
Výklad ustanovení písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků, jenž tvoří přílohu zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 151/2002 Sb., obsažený v citované judikatuře Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu považuje Ústavní soud tudíž za ústavně konformní, tj. souladný jak s čl. 36 Listiny, tak i čl. 1 Ústavy. Tato skutečnost zakládá opodstatnění aplikovat princip priority ústavně konformní interpretace před derogací i v posuzované věci.
Pro uvedené byl návrh Městského soudu v Praze na zrušení ustanovení písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků, jenž tvoří přílohu zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 151/2002 Sb., zamítnut (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************