II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení, jakož i repliky navrhovatele
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Úvodem svého vyjádření ze dne 1. listopadu 2006 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček konstatuje, že položka 14a včetně napadeného ustanovení bodu 2 písm. a) byla do sazebníku soudních poplatků vložena doprovodným zákonem k soudnímu řádu správnímu, jenž byl publikován pod č. 151/2002 Sb., přičemž návrh zákona byl předložen do Poslanecké sněmovny vládou dne 4. října 2001, projednán pak jako tisk 1081. K otázce souladu napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem se pak ve vyjádření odkazuje na důvodovou zprávu k danému návrhu, dle níž "navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána". První čtení, jak se dále ve vyjádření uvádí, se konalo dne 25. října 2001 na 39. schůzi Poslanecké sněmovny, v hlasování č. 234 byl návrh přikázán ústavněprávnímu výboru, přičemž se pro něj z přítomných 117 poslanců vyslovilo 109 a nikdo nebyl proti. Tisk 1081 projednal ústavněprávní výbor na své 97. schůzi dne 18. ledna 2002, přičemž na rozdíl od původního znění vládního návrhu obsahujícího částku 5 000,- Kč ústavněprávní výbor v přijatém usnesení navrhl tuto částku snížit na výši 2 000,- Kč (usnesení výboru č. 235 bylo následně projednáno jako tisk 1081/1). Druhé čtení se konalo na 46. schůzi Poslanecké sněmovny, obecná rozprava k návrhu proběhla ve dnech 30. ledna a 8. února 2002, 8. února pak následovala rozprava podrobná. Pozměňovací návrhy z ní plynoucí byly shrnuty do tisku 1081/2. Třetí čtení se uskutečnilo na téže - tj. 46. schůzi Poslanecké sněmovny dne 15. února 2002, závěrečný návrh usnesení, kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s přijatým návrhem zákona, a to podle tisku 1081, ve znění pozměňovacích návrhů, byl přijat, když se pro něj z přítomných 159 poslanců vyslovilo 149 a nikdo nebyl proti. Následně byl návrh zákona postoupen Senátu, který se jím nezabýval. Prezident republiky zákon podepsal dne 28. března 2002.
Na základě uvedeného předseda Poslanecké sněmovny konstatuje, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
S ohledem na Poslaneckou sněmovnou přijaté pozměňující návrhy, jež se napadeného ustanovení dotkly pouze ve výši navržené částky, a s ohledem na důvodovou zprávu se ve vyjádření konstatuje, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení o souladu přijatého zákona s Ústavou i právním řádem a že je na Ústavním soudu, aby v souladu s "podanou ústavní stížností Městského soudu v Praze" (sic!) a jeho návrhem na zrušení ustanovení položky 14a bodu 2 písm. a) sazebníku soudních poplatků zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 151/2002 Sb., a to v části vyjádřené slovy: "Za žalobu na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví a) proti rozhodnutí správního orgánu Kč 2 000,-", posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Závěrem předseda Poslanecké sněmovny upozorňuje na ne zcela přesně formulovaný návrh Městského soudu v Praze, v němž se navrhuje zrušení slov "Za žalobu na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví a) proti rozhodnutí správního orgánu Kč 2 000,-", přičemž v položce 14a bodě 2 návětí zní: "Za žalobu nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví", a dále je text členěn na písmena a) až d). Vypuštěním výše uvedených slov by dle účastníka řízení v položce 14a bodě 2 zůstala v návětí pouze slova "nebo jiný návrh", a dále text písmen b) až d), což by v praxi vedlo ke zmatečnosti a neaplikovatelnosti tohoto ustanovení.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky.
Úvodem svého vyjádření ze dne 7. listopadu 2006 jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, shodně s vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny, upozorňuje na nesprávnou formulaci návrhového petitu, poukazuje přitom na gramatické nesrovnatelnosti zůstavší dikce po případné derogaci (očividně by např. přebývala slova "nebo jiný"), dále na nesrovnatelnosti legislativně-technické [navrhuje se zrušit písmeno a) položky 14a bodu 2 mj. ve slovech "Za žalobu na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví", ač tato slova vůbec písmeno a) neobsahuje], a konečně i na nesrovnalosti obsahové [vypuštěním slova "žaloba" by nebylo z hlediska další interpretace zcela pokryto písmeno d) bodu 2 položky 14a, tj. "ostatní případy", které dosud zahrnuje např. žaloba na nečinnost]. K obsahu svého vyjádření pak účastník dodává, že se bude týkat varianty návrhu na zrušení písmene a) bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků.
Ke genezi napadeného zákonného ustanovení se ve vyjádření uvádí, že přijetí položky 14a sazebníku poplatků připadlo do období legislativního projednávání reformy správního soudnictví v roce 2002 [s výjimkou nově vloženého ustanovení bodu 2 písm. d), které bylo do dané položky zařazeno zákonem č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů]. Bylo provedeno zákonem č. 151/2002 Sb. Návrh uvedeného zákona byl Senátu postoupen dne 25. února 2002, pod č. 224 byl předmětný návrh organizačním výborem Senátu přikázán ústavněprávnímu výboru jako výboru garančnímu, a dále výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Oba výbory usneseními č. 83 ze dne 6. března 2002, resp. č. 94 ze dne 12. března 2002 doporučily Senátu návrh schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Dne 21. března 2002 návrh zákona projednalo na své 15. schůzi třetího funkčního období plénum Senátu a usnesením č. 327 vyjádřilo vůli se jím nezabývat. V hlasování č. 95 bylo 38 ze 43 přítomných senátorů pro návrh, jeden byl proti návrhu.
Dle vyjádření napadené ustanovení nebylo co do obsahu v průběhu legislativního projednávání v Senátu nikterak problematizováno, což dokazuje i forma přijetí návrhu zákona, která je de facto schválením návrhu zákona Senátem v plénu bez rozpravy. Z uvedeného pak účastník řízení činí závěr, dle něhož Senát návrh zákona projednal v mezích ústavní pravomoci a rozhodl, jak bylo již uvedeno.
Ve stanovisku k věci samé pak účastník řízení vychází z interpretace § 1 zákona o soudních poplatcích. Uvádí, že jeho dikce prima facie umožňuje důsledně rozlišovat mezi poplatkem za řízení, poplatkem za úkon soudu a poplatkem za úkon správy soudu, přičemž v reakci na nejednotnou aplikační praxi se významem této distinkce zabýval Nejvyšší soud ve stanovisku ze dne 4. července 1996 sp. zn. Cpjn 68/95 a Opjn 1/95. V dalším rekapituluje vývoj právní úpravy soudních poplatků počínaje císařským nařízením č. 279/1915 ř. z., o soudních poplatcích, přes zákon č. 173/1950 Sb., o soudních poplatcích, nařízení ministra financí č. 3/1951 Sb., kterým se vydává sazebník soudních poplatků a některé předpisy o nich, resp. nařízení ministra financí č. 22/1959 Sb., o soudních poplatcích, dále zákon č. 116/1966 Sb., o soudních poplatcích, zákon č. 147/1984 Sb., o soudních poplatcích, až po zákon č. 549/1991 Sb. a jeho novelizaci provedenou zákonem č. 255/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Byla-li dle účastníka pro první z uvedených úprav charakteristická srozumitelnost a relativně vysoká konkrétnost, pro úpravy z doby po roce 1948 byla pak příznačná vyšší míra obecnosti, nejednoznačnost a směšování různých právních institutů (např. v právní úpravě z let 1951 a 1959 směšování poplatků za žalobu či návrh s poplatky za různé výpisy, osvědčení apod.).
Ve vazbě na ustanovení § 1 zákona č. 549/1991 Sb., ve znění zákona č. 255/2000 Sb., se ve vyjádření předsedy Senátu konstatuje, že položka 14a, jejíž součástí je dotčené ustanovení, je v sazebníku řazena mezi poplatky vybírané za řízení, přičemž ani z dikce § 1 písm. a), podle které se poplatky za řízení vybírají "z úkonů uvedených v sazebníku poplatků", ani z uvozovací věty bodu 2 položky 14a sazebníku poplatků znějící "za žalobu nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví", ani ze spojení obou nelze dovozovat, že by nemělo být zpoplatněno řízení jako celek. Zákonodárce dle přesvědčení účastníka specifikoval sazbu poplatku podle požadavku dostupnosti soudní ochrany, povahy posuzované věci i podle náročnosti na rozhodující orgán - soud. Vzhledem ke skutečnosti, že navrhovatel ve svém podání zvažuje pojmy řízení, žaloba a žalobou napadené správní rozhodnutí, účastník zastává názor, dle něhož právní konstrukce poplatkového práva zůstává přes proměnlivé výrazové prostředky v čase ve své podstatě neměnná, přičemž jejím základem je rozčlenění na poplatky za řízení a poplatky za úkony při zohlednění rozdílu mezi úkony soudu a úkony justiční správy. Z uvedeného důvodu formuluje následující interpretaci dotčeného ustanovení: v soudním řízení před správním soudem proti rozhodnutí správního orgánu je zpoplatněn výkon soudnictví v jedné instanci, a to částkou 2 000,- Kč splatnou při podání žaloby.
Účastník řízení zdůrazňuje volnost projevu právního subjektu, pročež považuje za správné vázat soudní poplatek na žalobu (dispoziční úkon žalobce), a nikoli jej chápat jako ekonomický příspěvek na výdaje státu za úřední činnost. Součástí dispoziční volnosti žalobce je jeho právo svým podáním vymezit předmět řízení (kupř. jednou žalobou ke správnímu soudu žádat o přezkoumání několika správních rozhodnutí). Na straně druhé účastník (s poukazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 53/2004-76 a č. j. 1 Afs 127/2005-105) upozorňuje na oprávnění soudu věci spojit ke společnému projednání nebo více napadených správních rozhodnutí pojatých do jedné žaloby vyloučit k samostatnému projednání, není-li společné řízení možné nebo vhodné (§ 39 odst. 2 s. ř. s.). Z uvedeného rozboru se ve vyjádření vyvozuje závěr, dle něhož ve věci, v níž je napadáno více rozhodnutí správních orgánů jedinou správní žalobou, rozhodnutí jsou skutkově a právně identická a týkají se týchž účastníků, musí být vedeno jedno řízení, zpoplatněné jednou sazbou - jedním poplatkem za řízení dle sazebníku. V této souvislosti je kladen důraz na vzájemnou vazbu splnění poplatkové povinnosti a garantování přístupu k soudu.
Vycházeje z analogických prvků mezi občanským soudním řízením a správním soudnictvím se účastník ztotožňuje s doktrinárním stanoviskem k účelu soudních poplatků (V. Hora, Československé civilní právo procesní. Díl II., Praha 1923, s. 71), dle něhož soudnictví na straně jedné "nesmí být podnikem výdělečným", na straně druhé nemá docházet "k sudičství, ku zneužívání soudu a řízení soudního a tím i ku škodě celku". Jinými slovy vyjádřeno, na potenciálního žalobce má soudní poplatek působit motivačně (nezneužívat soudnictví), z hlediska společnosti plní poplatek roli části ekonomického ekvivalentu za činnost soudu (výkon soudnictví). Uvedený právní závěr dle účastníka plyne i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (Buffalo, s. r. o. v likvidaci, proti Itálii). Vycházeje z proporcionality vztahu uvedených účelů, považuje předseda Senátu za přiměřenou i výši soudního poplatku (tj. 2 000,- Kč).
K námitce nejednoznačnosti ze strany navrhovatele pak účastník řízení konstatuje, že dle jeho názoru jsou zákonná pravidla v předmětné věci nastavena dostatečně jasně, srozumitelně a natolik obecně, aby soudu umožňovala aplikovat danou normu případ od případu, přičemž ponechávají dostatečný prostor pro uvážení. Domnívá se dále, že nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 664/03, dle něhož "interpretace zákona č. 549/1991 Sb., podle níž účastník řízení je povinen platit soudní poplatek za každé správní rozhodnutí, která jsou skutkově a právně zcela identická, týkají se týchž účastníků a jsou vydána týž den, stejným správním orgánem, je nejen disproporční, ale také protiústavní", představuje jasné a srozumitelné východisko pro řešení příp. výkladových pochybností. Vycházeje z uvedeného, poukazuje na zásadu ústavně konformní interpretace jednoduchého práva, jež by měla být východiskem pro postup navrhovatele v dané věci.
Závěrem se ve vyjádření konstatuje, že je zcela na Ústavním soudu, aby "posoudil ústavnost návrhu na zrušení napadených ustanovení".
V replice k vyjádření Poslanecké sněmovny, doručené Ústavnímu soudu dne 17. ledna 2008, navrhovatel zdůrazňuje, že ve svém návrhu vychází z čl. 11 odst. 5 Listiny, podle kterého lze poplatky ukládat pouze na základě zákona, a z čl. 37 odst. 3 Listiny, podle něhož jsou si všichni účastníci v řízení rovni, z čehož dovozuje závěr, dle něhož i v případě žaloby proti více rozhodnutím musí být výše finančních nákladů sporu určena bez závislosti na úsudku soudce vyvozeném z prostudování skutkové podstaty věci. Argumentaci zásadou rovnosti účastníků řízení Městský soud v Praze ilustruje v replice i příklady z vlastní praxe. Klade si dále otázku, zdali v případě, závisí-li určení výše soudního poplatku od úvahy soudu, neměla by být dána ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. Ministerstvu financí jako osobě zúčastněné na řízení možnost se ke každé výši soudního poplatku vyjádřit. K formulaci petitu pak navrhovatel podotýká, že je v pravomoci Ústavního soudu dle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. rozhodnout, že zákon nebo jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují dnem, který v nálezu určí, čímž je dán nástroj zamezení vzniku nežádoucí disproporce. Závěrem repliky pak konstatuje, že na svém návrhu trvá, což činí i s poukazem na novější judikaturu Ústavního soudu (usnesení sp. zn. III. ÚS 464/06 - v elektronické verzi viz http://nalus.usoud.cz, ve Sbírce rozhodnutí nepublikováno,).