Ústavnost § 160 odst. 2 insolvenčního zákona
38. Ústavní soud v řízení o kontrole norem upřednostňuje ústavně konformní interpretaci před derogací. V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Tento postup vychází z principu dělby moci a s ním spojeného principu zdrženlivosti, tj. z principu, dle něhož, lze-li zajištění ústavnosti dosáhnout alternativními prostředky, Ústavní soud volí ten, jenž moc zákonodárnou omezuje v míře nejmenší [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 69/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 22/48 SbNU 243; 269/2008 Sb.)], přičemž ústavně konformnímu výkladu může svědčit i výklad extenzivní [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/10 ze dne 23. 4. 2013 (N 62/69 SbNU 177; 154/2013 Sb.)].
39. Možnost ústavně konformního výkladu § 160 odst. 2 insolvenčního zákona Ústavní soud již naznačil v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 11/15 ze dne 9. 2. 2016 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), s ohledem na povahu tohoto rozhodnutí se jím však nemohl věcně zabývat. Tato možnost je ovšem dána v projednávané věci.
40. Z insolvenčního zákona plyne, že insolvenčním řízením se rozumí soudní řízení, jehož předmětem je dlužníkův úpadek nebo hrozící úpadek a způsob jeho řešení, a incidenčním sporem se rozumí spory vyvolané insolvenčním řízením, o kterých tak stanoví tento zákon, projednávané v rámci insolvenčního řízení [§ 2 písm. a) a d)]. Insolvenční řízení musí být vedeno tak, aby žádný z účastníků nebyl nespravedlivě poškozen nebo nedovoleně zvýhodněn a aby se dosáhlo rychlého, hospodárného a co nejvyššího uspokojení věřitelů [§ 5 písm. a)]. Věcně příslušnými jsou v tomto řízení krajské soudy [§ 7a písm. b)] a jejich místní příslušnost se zásadně řídí obvodem obecného soudu dlužníka (§ 7b odst. 1).
41. Rozdělení věcí mezi jednotlivá soudní oddělení uvnitř konkrétního insolvenčního soudu pak stanoví rozvrh práce tohoto soudu. Na ten by se měla uplatnit obecná pravidla stanovená § 41 - 44 zákona o soudech, ledaže by existovala zvláštní úprava pro rozdělování insolvenčních věcí. Obecnou úpravou je především přidělování podle specializace jednotlivých soudců a rovnoměrné zatěžování jednotlivých soudních oddělení (§ 42 odst. 2 zákona o soudech). Zvláštní úpravou je například uplatnění pravidla jednotnosti insolvenčního řízení před jediným soudem. Podle tohoto pravidla by incidenční spory měl projednat a rozhodnout tentýž soud (a soudce), který vede insolvenční řízení (§ 160 odst. 1 insolvenčního zákona).
42. Insolvenční zákon zde tedy zavádí přidělování věcí (incidenčních sporů) podle jejich souvislosti soudci, jemuž byla přidělena kmenová insolvenční věc. To je pravidlo, které by v obecné rovině bylo možné zavést rozvrhem práce. Zákonodárce se však v zájmu hospodárnosti a rychlosti řízení rozhodl neponechat zavedení takového pravidla na úvaze předsedy soudu, ale zavedl je sám (srov. důvodovou zprávu k tisku č. 1120, 4. volební období Poslanecké sněmovny). Uvedené pravidlo jednotnosti insolvenčního řízení nicméně obecná pravidla zákona o soudech platná pro rozvrh práce nenahrazuje, pouze doplňuje (určuje další pravidlo, které již nemůže být upraveno jinak v rozvrhu práce). Ve výsledku tedy mají být incidenční spory přiděleny tomu soudci, kterému byla dříve přidělena kmenová insolvenční věc. Ta mu musí být přidělena podle srozumitelných a jasných pravidel, jež byla předem dána a která splňují další požadavky zákona o soudech.
43. Napadený § 160 odst. 2 insolvenčního zákona podle svého znění i systematického zařazení slouží především jako výjimka ze zákonného pravidla jednotnosti insolvenčního řízení před jedním soudem a soudcem podle § 160 odst. 1 téhož zákona. Na jeho základě tedy může předseda za splnění zákonné podmínky (jestliže by projednání a rozhodnutí incidenčního sporu v rámci insolvenčního řízení mohlo vést k průtahům v insolvenčním řízení) přikázat incidenční spor soudci, který nevede kmenové řízení. Jinými slovy, incidenční spor může být přidělen bez věcné souvislosti s kmenovým řízením.
44. V obecné rovině lze přetížení soudce řešit zastavením přidělování dalších věcí do té doby, než dojde k nápravě. Nové věci pak budou přidělovány podle obecných pravidel rozvrhu práce do všech ostatních soudních oddělení. Toto řešení ovšem není předsedovi soudu k dispozici v případě přetíženého insolvenčního soudce, který například musí projednat a rozhodnout insolvenční věc s velkým množstvím incidenčních sporů. Prostá úprava rozvrhu práce totiž nemůže vyloučit uplatnění zákonného pravidla jednotnosti, podle něhož jsou přidělovány incidenční spory. Zastavení přidělování nových věcí tak dopadne na nové kmenové insolvenční věci, nikoliv na nové incidenční spory vztahující se k insolvenční věci již přidělené. Výjimečné přidělení incidenčního sporu jinému soudci je tedy při existenci § 160 odst. 1 insolvenčního zákona možné právě a jen na základě § 160 odst. 2 tohoto zákona.
45. Vyjasnění vzájemného vztahu jednotlivých ustanovení přidělování insolvenčních věcí však pro posouzení věci nestačí. Zásadní je způsob, jakým může přidělení ("přikázání") věci podle napadeného ustanovení proběhnout. Podle přesvědčení navrhovatele pro toto přidělení nejsou stanovena žádná pravidla, § 160 odst. 2 insolvenčního zákona tedy má sloužit jako ucelená zvláštní úprava vylučující celou úpravu přidělování věcí podle zákona o soudech. Pro tento závěr však není důvod.
46. Text napadeného ustanovení výslovně uplatnění zákona o soudech nevylučuje a jeho vyloučení nelze dovodit ani implicitně, systematickým či teleologickým výkladem. Stanoví-li napadené ustanovení, že předseda insolvenčního soudu přikáže spor jinému soudci insolvenčního soudu, nijak tím neurčuje, jak má být tento soudce vybrán. Samotné zákonné vyjádření je přitom neutrální, neobsahuje neurčitý právní pojem a nedává předsedovi soudu možnost pro uvážení při přidělování věci. Výběr soudce jednoduše neřeší. V tom případě nelze dospět k závěru, že předseda soudu může tohoto soudce vybrat libovolně. Výraz "jinému soudci" totiž bez dalšího nelze chápat jako "jakémukoliv jinému soudci".
47. Systematická souvislost zvláštní úpravy některých otázek přidělování věcí podle § 160 insolvenčního zákona a obecné úpravy v zákoně o soudech vede k závěru, že pravidla zákona o soudech se uplatní do té míry, do které je to při postupu podle § 160 insolvenčního zákona možné. Pravidlo jednotnosti (§ 160 odst. 1) slouží jako zvláštní pravidlo pro přidělování věcí, které se uplatní souběžně s obecnými pravidly přidělování podle zákona o soudech. Výjimka z pravidla jednotnosti (§ 160 odst. 2) pak vylučuje užití právě a jen tohoto zvláštního pravidla, nikoliv však užití pravidel obecných.
48. Dojde-li tedy k situaci, kdy by projednání a rozhodnutí incidenčního sporu v rámci insolvenčního řízení mohlo vést k průtahům v insolvenčním řízení (§ 160 odst. 2), neuplatní se zásada jednotnosti (§ 160 odst. 1) a předseda soudu incidenční věc přikáže jinému soudci. Toho určí podle obecných pravidel přidělování věcí, tedy podle rozvrhu práce (§ 41 - 44 zákona o soudech).
49. Pro posouzení věci je ovšem zásadní, že se napadené ustanovení může uplatnit dvěma způsoby: do budoucna pro nové incidenční spory, které doposud nebyly nikomu přiděleny (prvotní přidělení), či do minulosti pro incidenční spory již přidělené (přerozdělení). K naplnění hypotézy napadeného ustanovení totiž může dojít v obou případech.
50. Jak bylo již uvedeno, pro prvotní přidělení věci i její přerozdělení platí tentýž způsob: soudce, který má věc projednat a rozhodnout musí být určen podle pravidel rozvrhu práce. Problematické je nicméně určení podmínek, za nichž se má § 160 odst. 2 insolvenčního zákona uplatnit, tedy jinými slovy, kdy nastává situace, že by projednání a rozhodnutí incidenčního sporu v rámci insolvenčního řízení mohlo vést k průtahům v insolvenčním řízení. Insolvenční zákon v § 160 odst. 2 jasná hlediska pro přidělování a přerozdělování věcí nestanoví, jeho obecné pravidlo "jestliže by projednání a rozhodnutí incidenčního sporu v rámci insolvenčního řízení mohlo vést k průtahům v insolvenčním řízení" tak musí být pro poměry jednotlivého soudu provedeno v rozvrhu práce. Provedením je přitom třeba rozumět stanovení jasných a konkrétních pravidel s ohledem na rozhodovací poměry toho kterého soudu [srov. nález sp. zn. I. ÚS 2769/15 (viz výše)], nikoliv jen převzetí textu napadeného ustanovení do rozvrhu práce či jeho nahrazení pravidlem obdobně obecným [Ústavní soud již dříve odmítl zastupování soudců podle "pracovního vytížení", srov. nález sp. zn. IV. ÚS 307/03 ze dne 27. 5. 2004 (N 76/33 SbNU 243)].
51. Naplnění těchto požadavků je v rukách předsedy insolvenčního soudu (v součinnosti se soudcovskou radou podle § 41 odst. 2 zákona o soudech), jehož osoba tak má pro uplatnění § 160 odst. 2 insolvenčního zákona zásadní roli: v rozvrhu práce vymezuje pravidla pro přidělování a přerozdělování incidenčních sporů (tedy pravidla pro zodpovězení otázek "kdy?" a "jak?") a rozhoduje o jejich uplatnění.
52. V tomto ohleduje nejasnost pravidla založeného na potenciální hrozbě průtahů nevhodná (nikoliv nutně protiústavní) pro prvotní přidělení věci. Předseda soudu totiž podle svého uvážení rozhoduje o uplatnění výjimky ze zákonem stanoveného pravidla jednotnosti insolvenčního řízení (ovšem pouze o uplatnění, nikoliv již o způsobu přidělování věcí). Činí-li tak pro futuro pro dosud nepřidělené věci a za dodržení ostatních pravidel pro přidělování věcí (transparentnost, specializace, rovnoměrné zatížení), je tím naplněn hlavní účel záruk práva na zákonného soudce - ochrana účastníků řízení před výběrem soudců ad hoc a ochrana soudců před šikanou ze strany státního orgánu správy soudu. V takovém případě se vágnost hypotézy "jestliže by mohlo vést k průtahům" nevhodně projeví pouze ve vztahu k pravidlu vyjádřenému v § 160 odst. 1 insolvenčního zákona, nikoliv ve vztahu k čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod či čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy. Samotné pravidlo jednotnosti insolvenčního řízení totiž součástí ústavních záruk není (a zákon č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, jej ostatně ani neznal).
53. Uplatnění pravidel pro prvotní přidělení tedy v zásadě není problematické - dojde při něm k zastavení přidělování nových incidenčních sporů konkrétnímu soudci a ty budou přiděleny dalším soudcům podle pravidel rozvrhu práce. V této souvislosti si lze představit například pravidlo dosažení určitého předem stanoveného nominálního počtu přidělených incidenčních sporů, počtu přidělených věcí ve vztahu k ostatním soudcům projednávajícím insolvenční věci či pravidlo určité délky řízení.
54. Zásadní je ovšem vymezení předpokladů pro užití postupu podle napadeného ustanovení při přerozdělení věci. V takovém případě byl již zákonný soudce jednou řádně určen a k odnětí věci může dojít pouze ve výjimečných, zákonem jasně předvídaných případech. Z toho důvodu se ostatně i obecné zastupování soudců musí řídit předem stanovenými pravidly určenými rozvrhem práce. Nahrazování soudců, jimž je věc řádně přidělena, je možné jen při jejich odůvodněné nepřítomnosti [v důsledku nemoci, dovolené, pracovní cesty a podobně; srov. nálezy sp. zn. IV. ÚS 307/03 ze dne 27. 5. 2004 (N 76/33 SbNU 243), sp. zn. II. ÚS 2029/08 ze dne 28. 5. 2009 (N 125/53 SbNU 565) či sp. zn. I. ÚS 2769/15 (viz výše)].
55. Právě ústavní přijatelnost nahrazení soudce z důvodu jeho legitimní nepřítomnosti může posloužit jako vodítko při výkladu a uplatňování napadeného ustanovení. Z dosud uvedeného totiž plyne, že 1. použití § 160 odst. 2 insolvenčního zákona pro prvotní přidělení je z ústavního hlediska možné za podmínky, že je založeno na předem stanovených a předvídatelných pravidlech rozvrhu práce (srov. bod 52), a 2. samotné přerozdělení věci na základě zákonem předvídaného důvodu konkretizovaného v rozvrhu práce je podle obecné úpravy zákona o soudech možné (srov. bod 54).
56. Není tedy důvod, proč by přerozdělení již přidělené věci nemělo být možné podle § 160 odst. 2 insolvenčního zákona za obdobných podmínek, tedy bude-li v rozvrhu práce provedeno předem stanoveným a předvídatelným pravidlem. Toto pravidlo určí, za jakých podmínek (povahou a závažností odpovídajících závažnosti důvodů pro nahrazování soudců při jejich nepřítomnosti) mohou být věci přetíženému soudci odňaty a jakým způsobem budou přikázány dalším soudcům. Potřeba přerozdělení totiž může vyvstat tam, kde zatížení insolvenčního soudce nebylo řešeno zastavením prvotního přidělování incidenčních sporů s účinky pro futuro (tzv. zastavení nápadu), ať již z důvodu opožděné reakce předsedy soudu, či na základě toho, že obtížnost, rozsah a počet přidělovaných incidenčních sporů nebude možné v době jejich prvotního přidělení odhadnout (samotný incidenční spor přitom může být složitější než samotná insolvenční věc, z níž vzešel).
57. S ohledem na právě uvedené důvody dospěl Ústavní soud k závěru, že zákonné pravidlo § 160 odst. 2 insolvenčního zákona není v rozporu se zákazem odnětí věci zákonnému soudci podle čl. 38 odst. 1 Listiny, a to jak pro případy prvotního přidělení, tak i přerozdělení již přidělených věcí.
58. Tento závěr však nedostačuje pro zamítnutí návrhu Nejvyššího správního soudu, neboť je třeba se zabývat též zárukami nezávislého soudce z hlediska jeho interní nezávislosti plynoucími z čl. 82 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (blíže srov. výše citovaný nález sp. zn. I. ÚS 2769/15). Jejich podstatou je ochrana nezávislosti soudců na soudních funkcionářích a jiných subjektech uvnitř soudcovského stavu - prostor pro diskreci při prvotním přidělování věcí nebo při následném přerozdělování může být zneužit jako prostředek nátlaku na jednotlivé soudce například formou jejich přetížení či přidělováním pouze nezajímavých věcí, případně přidělováním politicky citlivých věcí pouze určitým soudcům.
59. Pokud by předseda soudu upravil pravidla pro přidělování věcí způsobem, který by nesledoval účel napadeného ustanovení, ale účel jiný (předcházení si některých soudců, šikana soudců, ovlivnění rozhodování v konkrétních věcech), šlo by o porušení jak § 160 odst. 2 insolvenčního zákona, tak pravidla rovnoměrného zatížení soudců (§ 42 odst. 2 zákona o soudech) a případně i ústavního požadavku nezávislosti soudců podle čl. 82 odst. 1 Ústavy. Takové zlovolné jednání by bylo porušením povinností spojených s funkcí předsedy soudu, které může být kárným proviněním podle § 87 odst. 2 zákona o soudech a za něž hrozí až odvolání z funkce [§ 88 odst. 2 písm. d) zákona o soudech]. V souvislosti s přidělováním věcí podle § 160 odst. 2 insolvenčního zákona tedy existují záruky proti zneužití pravomoci předsedy soudu (obdobně § 89 rozsudku ve věci Parlov-Tkalčić proti Chorvatsku).
60. Z hlediska ochrany soudců před zneužitím § 160 odst. 2 insolvenčního zákona ze strany předsedy soudu tedy současná právní úprava obsahuje záruky, které Evropský soud pro lidská práva považuje za významné pro splnění požadavků čl. 6 odst. 1 Úmluvy: rozhodování o kárné odpovědnosti soudců je svěřeno soudu, předseda soudu je kárně odpovědný. Bez dalšího tedy nelze dojít k závěru, že současné záruky interní nezávislosti insolvenčních soudců jsou protiústavním způsobem nedostatečné.