V.
Věcné posouzení Ústavním soudem
V samotném základu našeho ústavního systému je zakotven princip dělby státní moci. Je vyjádřen v čl. 2 odst. 1 Ústavy, ve kterém je uvedeno, že zdrojem veškeré státní moci je lid, který ji vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Jeho cílem je zabránit koncentraci moci a jejímu zneužití (viz sp. zn. Pl. ÚS 7/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, usn. č. 17). Aby tento základní cíl byl naplněn, musí tyto tři moci existovat na sobě nezávisle, což neznamená, že by nebyly propojeny, ale musí být natolik samostatné, aby jedna moc si nemohla přisvojit pravomoci ostatních. Tato vzájemná vyváženost všech tří mocí je základem dobrého fungování demokratického systému.
Ústava ve vztahu k soudům výše uvedený princip zakotvuje v čl. 81, v němž stanoví, že soudní moc vykonávají nezávislé soudy, a ve vztahu k soudcům v čl. 82 odst. 1 Ústavy, z něhož vyplývá, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Navrhovatel v napadeném ustanovení vidí zásah do Ústavou garantované nezávislosti soudů. Je proto namístě se nejprve vypořádat v obecné rovině s touto otázkou. Ústava v čl. 81 hovoří o nezávislosti soudů a v čl. 82 odst. 1 o nezávislosti soudcovského rozhodování. Tyto pojmy spolu úzce souvisí, ale nejsou totožné. Hovoří-li Ústava o nezávislosti soudů, má tím na mysli jejich institucionální nezávislost na moci zákonodárné a výkonné. Jde o ustanovení, které úzce souvisí s ustanovením čl. 2 odst. 1 Ústavy v tom smyslu, že vymezuje vztah moci soudní ke zbývajícím dvěma státním mocím. Naproti tomu, hovoří-li v navazujícím ustanovení o tom, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí, má tím na mysli vlastní rozhodovací činnost soudu. Toto rozlišení není bez významu. Pokud by navrhovatel měl na mysli porušení zásady nezávislosti soudů, mířil by svým návrhem na institucionální vytváření soudu jako orgánu soudní moci, v němž by spatřoval převažující vliv některé z obou zbývajících základních mocí, a tudíž porušení rovnováhy mezi nimi, která je základním principem dělby moci. Z obsahu návrhu však nic takového nevyplývá. Ten totiž směřuje proti ustanovení zákona o soudech a soudcích, které dává pravomoc soudu zasáhnout do vedení procesu jiným, podřízeným soudům. V této zákonem vytvořené možnosti spatřuje, jeho slovy řečeno, "rozpor se zásadou nezávislosti soudu, založenou čl. 6 bod 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny". Z pohledu Ústavy mu však jde o nezávislost soudního rozhodování.
Princip nezávislosti soudní moci obsahuje v sobě celou řadu aspektů, jež ve svém úhrnu mají vytvořit předpoklady pro to, aby soudy mohly plnit své úkoly a povinnosti zejména v oblasti práv a svobod člověka a občana. Pro splnění podmínky nezávislosti je nezbytné, aby soud mohl opřít svá rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta a na jejich právní stránku, aniž by měl jakýkoli závazek vůči stranám nebo veřejným orgánům, a aniž by jeho rozhodnutí podléhalo přezkoumání jiným orgánem, který by nebyl stejně nezávislým v uvedeném smyslu.
Ústavní garance soudcovské nezávislosti znamená, že nikdo není oprávněn zasahovat do řízení před soudem a do soudního rozhodování. Zákon o soudech a soudcích v § 79 tuto zásadu vyjadřuje tak, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jsou vázáni pouze zákonem. Jsou povinni vykládat jej podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a rozhodovat v přiměřených lhůtách bez průtahů, nestranně a spravedlivě a na základě skutečností zjištěných v souladu se zákonem. Nezávislost a nestrannost soudců nesmí nikdo narušovat. Nezávislost soudcovského rozhodování není proto pojmem absolutním, ale naopak relativním, neboť soudce při svém rozhodování nemůže postupovat libovolně, ale v mezích zákona, který ovšem, a v tom má navrhovatel pravdu, musí být v souladu s ústavním pořádkem. Ostatně, pokud by existovala nezávislost absolutní, působila by kontraproduktivně, neboť by spíše znesnadňovala rozhodnutí, než aby je umožnila. Soudcovská nezávislost má tedy své meze. Vázanost zákonem ovšem neznamená závislost na legislativě. Ve vztahu k zákonodárné moci je soudce rovněž nezávislý. Nezávislost soudce na legislativě znamená, že zákonodárné moci je zapovězeno vykonávat přímý vliv na rozhodování konkrétních případů v průběhu běžícího řízení. To ovšem nebrání zákonodárné moci, ale naopak je to její hlavní úloha, aby stanovila pravidla a postupy, které budou soudci při realizaci práva aplikovat.
Navrhovatel spatřuje porušení ústavního pořádku napadeným ustanovením zákona o soudech a soudcích v tom, že na jeho základě nadřízený soud může uložit podřízenému soudu, aby v "určité lhůtě činil zcela určité právní kroky". Tím podle jeho názoru vnucuje podřízenému soudu nepřípustným způsobem taktiku vedení procesu, a tím může podstatně určit i charakter dalšího řízení s přímým dopadem na jeho výsledek. Tento postup nelze srovnat s postupem soudu v odvolacím řízení, protože tam nejde o ovlivňování následného řízení, nýbrž o přezkoumání postupu řízení již skončeného. Podle jeho názoru proto napadené ustanovení vytváří podmínky pro ovlivňování rozhodování v neskončené věci, a tudíž pro zásah do nezávislosti soudu v jeho rozhodování.
S touto argumentací se Ústavní soud neztotožňuje. Soudcovská nezávislost neznamená, že soudce může být při svém rozhodování liknavý. Soudce musí rozhodovat nestranně a spravedlivě, podle svého nejlepšího svědomí a vědomí v souladu se zákony a bez průtahů. Není možné stavět rychlost rozhodování do protikladu s nezávislostí soudce. Obě tyto hodnoty jsou stejně významné a z hlediska ústavního pořádku je třeba jim poskytovat dostatečnou zákonnou ochranu tak, aby nemohlo dojít k jejich narušování. Proto musí právo vytvářet podmínky pro důslednou ochranu nezávislosti soudního rozhodování stejně tak jako důslednou ochranu proti liknavosti soudu při rozhodování.
Ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích je v našem právním řádu prvním pokusem o systémové řešení průtahů při soudcovském rozhodování. Stávající právní úprava byla přijata především na základě četných výtek ze strany Evropského soudu pro lidská práva, který považoval dosavadní možnosti nápravy průtahů řízení za nedostatečné. Ostatně i Ústavní soud v celé řadě svých rozhodnutí konstatoval porušení práva na spravedlivý proces způsobené průtahy v řízení a upozorňoval stát, že je třeba učinit taková systémová opatření, která by zabránila průtahům v řízení. Možnosti Ústavního soudu ovšem byly a jsou pouze omezené. Navíc řízení o ústavní stížnosti sebou přinášelo další zdržení v řízení. Nová úprava se svými relativně přísně stanovenými lhůtami představuje řešení, které by mělo vyhovovat naplnění požadavku řádné ochrany účastníků před průtahy řízení.
Tato úprava vychází ze zásady, že je v pravomoci nadřízeného soudu, aby posoudil, zda k průtahům dochází. Nejde tedy o zásah jiné moci do výkonu soudní pravomoci. Aby takový zásah ze strany nadřízeného soudu, pokud se pro něj rozhodne, měl smysl, je nutné mu přiznat odpovídající právní závaznost. Nemůže obstát námitka, že jde o nepřípustné ovlivňování taktiky řízení před soudem ve stadiu, kdy řízení ještě neskončilo. Zákonná úprava míří na případy nečinnosti ze strany soudu, a ne na taktiku vedení řízení. Zákonodárce snad má právo předpokládat, že nadřízený soud je schopen rozlišit, kdy jde o nečinnost a kdy jde o taktiku vedení řízení. To zejména za situace, kdy se soudce, proti kterému návrh směřuje, musí k návrhu vyjádřit, a tudíž vysvětlit důvody, proč ten který úkon zatím neprovedl ani o jeho provedení či neprovedení nerozhodl. Jedná se tedy o zákonem stanovený procesní postup, který vylučuje libovůli soudce. Garanci řádného rozhodování lze vyvodit i z toho, že o věci rozhoduje sice nadřízený soudce, ale ten je ve svém rozhodování rovněž nezávislý. Nadřízený soud navíc pouze určuje, zda procesní úkony, ohledně nichž je tvrzeno, že jejich neprováděním dochází k průtahům v řízení, mají být provedeny a v jaké lhůtě. Hodnocení těchto úkonů je pak již zcela v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů věcí nalézacího soudu.
Ostatně naše právní úprava není při řešení problematiky průtahů řízení ojedinělá. Obdobné řešení lze nalézt například v Rakousku. Ustanovení § 91 rakouského zákona o organizaci soudů (RGBI. Nr. 217/1896, ve znění BGBI. Nr. 343/1989, Gerichtsorganisationsgesetz) umožňuje účastníkovi řízení obrátit se na nadřízený soud s návrhem na určení přiměřené lhůty k provedení procesního úkonu (die Vornahme der Verfahrenshandlung), pokud soud, který věc rozhoduje meritorně, váhá s jeho provedením. Může se přitom jednat příkladmo o nařízení jednání, předložení znaleckého posudku nebo vyhotovení rozhodnutí. Soud způsobující průtahy má povinnost tento návrh okamžitě předložit nadřízenému soudu spolu se svým vyjádřením, pokud během čtyř týdnů sám neprovede všechny požadované úkony, a vyrozumí o tom navrhovatele. Jestliže navrhovatel do 14 dnů od doručení vyrozumění o provedených úkonech neprohlásí, že trvá na podaném návrhu, považuje se v tomto případě návrh za vzatý zpět. O návrhu rozhoduje tříčlenný senát s maximálním urychlením. Proti rozhodnutí nejsou přípustné opravné prostředky.
Jiná otázka je obava navrhovatele ze zneužití tohoto institutu. Taková možnost zde opravdu hrozí. Je ovšem dopředu obtížné určit, do jaké míry se tato hrozba stane realitou. V každém případě by měl zákonodárce zvážit takovou zákonnou úpravu, která by zneužití postavila překážky, např. omezením možnosti podat návrh na určení lhůty k posouzení procesního úkonu poté, co již jeden takový návrh byl učiněn, případně vázat takovou možnost na lhůtu, která by počala běžet od navržení procesního úkonu.
Navrhovatel v napadeném ustanovení spatřuje dále porušení zásady rovnosti vyjádřené v čl. 1 Listiny a v čl. 96 odst. 1 Ústavy. Podle napadeného ustanovení totiž návrh podává jen jedna sporná strana a jen ona je účastníkem řízení. V okolnosti, že účastníkem nejsou ostatní účastníci řízení (navrhovatel hovoří o sporných stranách, ačkoliv nemusí jít vždy o sporné strany), spatřuje porušení zásady rovnosti stran ve sporu, protože nemají možnost se k návrhu vyjádřit a ani jinak se podílet na průběhu takového řízení.
Ani v tomto směru se Ústavní soud neztotožňuje se závěry navrhovatele. Řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu není totiž pokračováním sporného řízení ani pokračováním trestního řízení či pokračováním řízení o přezkoumání správního rozhodnutí. Tímto návrhem je vyvoláno specifické řízení, jehož předmětem je pouze posouzení toho, zda v řízení před soudem nedochází k neodůvodněným průtahům. Tímto postupem nedochází k zásahu do práv dalších účastníků řízení, neboť ve skutečnosti jde o to posoudit, zda soud měl již určité procesní úkony provést. Nejde tedy o rozhodování věcné, ale procesní povahy. I když může nastat stav, že jde o procesní úkon, který jedna strana navrhuje a druhá mu odporuje, stejně jde vždy o situaci, která je čistě na uvážení soudu. Předmětem návrhu nemůže být další argument, proč má takový procesní úkon být proveden, ale pouze argument, v čem jsou spatřovány průtahy v řízení. Obsahové náležitosti návrhu jsou přitom přesně vymezeny v ustanovení § 174a odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Toto řízení proto nemůže sloužit k vynucování procesních úkonů, které soud provést nechce.
I když zákon za účastníka řízení označuje pouze navrhovatele, ve skutečnosti jde o spor navrhovatele a soudu v otázce rychlosti vedení řízení, o kterém musí rozhodnout nadřízený soud. Nejde o vztah mezi účastníky řízení. Ostatně o nerovnost nemůže jít také proto, že všichni účastníci řízení mají právo podat návrh podle § 174a zákona a soudech a soudcích.
Pokud navrhovatel v doplnění návrhu poukázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 1. 2005 sp. zn. 21 Cul 3/2004, je tento poukaz nepřípadný. Nejvyšší soud naopak v tomto rozhodnutí konstatoval, že § 174a zákona o soudech a soudcích je naplněním čl. 38 odst. 2 Listiny.
S ohledem na výše uvedené okolnosti neshledal Ústavní soud ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a nejsou tedy dány důvody pro jeho zrušení. Proto návrh na zrušení citovaného ustanovení v celém rozsahu podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************