III.
K výroku II
14. Důsledkem právního názoru, podle něhož se za rozhodnutí o posledním procesním prostředku k ochraně práva, k jehož porušení mělo dojít v soudním řízení o přípustnosti vydání, považuje již usnesení vrchního soudu, je rovněž absence oprávnění Ústavního soudu, aby v řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání přezkoumával, resp. přehodnocoval či jakkoliv nahrazoval právní závěry obecných soudů ohledně přípustnosti vydání, a aby jej v tomto smyslu zavazoval při jeho dalším postupu. K tomu by byl oprávněn pouze v řízení o ústavní stížnosti směřující přímo proti usnesení vrchního soudu. Pokud by však takováto ústavní stížnost byla podána a Ústavní soud by jí vyhověl a z tohoto důvodu zrušil uvedené rozhodnutí soudu, tato skutečnost by se promítla i do hodnocení ústavní stížnosti proti rozhodnutí ministra spravedlnosti. Tím by totiž dodatečně přestala být splněna nezbytná podmínka pro povolení vydání.
15. Ústavní soud v řízení proti rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání posuzuje pouze to, zda pro něj byly splněny všechny podmínky vyplývající z právního řádu, resp. zda se při jejich posouzení nedopustil svévole nebo interpretace, která by byla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti. V tomto smyslu je samozřejmě stěžejní existence pravomocného usnesení soudu, kterým bylo rozhodnuto, že vydání je přípustné. Tato podmínka by přitom nebyla splněna, pokud by jeho vykonatelnost byla odložena usnesením Ústavního soudu podle § 79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, nebo v důsledku předběžného opatření Evropského soudu pro lidská práva podle čl. 39 jeho jednacího řádu. Vydání by ale nebylo možné povolit ani v případě, že byla osobě, o jejíž vydání jde, udělena mezinárodní ochrana nebo doposud nebylo pravomocně skončeno řízení o žádosti o její udělení, včetně případného soudního přezkumu.
16. K posledně uvedené podmínce je třeba uvést, že do rozhodování ministra spravedlnosti se nezbytně promítá i povinnost České republiky podle čl. 1 odst. 2 Ústavy dodržovat závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Ústavní soud již v minulosti uvedl, že v případě kolize závazků z mezinárodních smluv vyplývá především z obsahu těchto smluv v návaznosti na čl. 1 odst. 1 Ústavy, dle něhož je Česká republika právním státem, přednost závazků ze smluv o ochraně lidských práv. "Respekt a ochrana základních práv jsou definičními znaky materiálně chápaného právního státu, proto v případě, že vedle sebe existuje smluvní závazek chránící základní právo a smluvní závazek, který směřuje k ohrožení téhož práva, musí závazek první převážit" (srov. nález sp. zn. I. ÚS 752/02). Tento závěr je přitom relevantní i ve vztahu k poměřování závazku vyplývající zásady non-refoulement se závazkem k extradici, tj. vydání osoby k trestnímu stíhání nebo výkonu trestu do cizího státu.
17. Podstatou zásady non-refoulement je zákaz státu vyhostit nebo povolit vydání uprchlíka do jiného státu, v němž by byl ohrožen jeho život nebo osobní svoboda na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení (čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků), resp. v němž by mu hrozilo, že bude porušeno jeho právo na život (čl. 2 Úmluvy) nebo že bude vystaven mučení nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu (čl. 3 Úmluvy) - srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. dubna 2005 ve věci stížnosti Shamayev a ostatní proti Gruzii a Rusku č. 36378/02, § 335, ze dne 8. listopadu 2005 ve věci stížnosti Bader a Kanbor proti Švédsku č. 13284/04, § 41 a 42, a ze dne 28. února 2008 ve věci stížnosti Saadi proti Itálii č. 37201/06, § 125. Existence těchto okolností může být nezávisle na sobě posuzována jednak v řízení o udělení mezinárodní ochrany, vedeném podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, jednak v soudním řízení o přípustnosti vydání podle § 397 trestního řádu.
18. Zákonodárce vymezil správní řízení o udělení mezinárodní ochrany, které je vedeno před Ministerstvem vnitra, a soudní řízení o přípustnosti vydání jako dvě samostatná řízení, z nichž každé sleduje jiný účel a jejichž průběh se vzájemně nepodmiňuje. Přesto má výsledek obou z nich relevanci pro rozhodování ministra spravedlnosti o povolení vydání. Soud rozhodující o přípustnosti vydání v rámci posuzování jednotlivých důvodů podle § 393 trestního řádu obligatorně zjišťuje, zda osoba, o jejíž vydání jde, požádala o udělení mezinárodní ochrany a s jakým výsledkem bylo toto řízení skončeno. Pokud by přitom zjistil, že její žádosti bylo vyhověno, musel by podle § 393 písm. b) trestního řádu vyslovit nepřípustnost vydání. V opačném případě, tedy i v případě zamítnutí této žádosti, by ale nebyl vázán ani skutkovými ani právními závěry učiněnými v příslušném správním řízení a otázku, zda by vydáním nedošlo k porušení zásady non-refoulement ve smyslu čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků ve spojení s čl. 2, 3 a 6 Úmluvy, resp. zda nejsou dány jiné důvody nepřípustnosti vydání, by si musel v plném rozsahu posoudit samostatně [§ 393 písm. k) a l) trestního řádu]. Nastat ale může i situace, kdy správní orgán rozhodne o žádosti o udělení mezinárodní ochrany až poté, co soud rozhodne o přípustnosti vydání. Její vznik je třeba připustit již z toho důvodu, že soud nemá povinnost vyčkat skončení řízení o udělení mezinárodní ochrany a o přípustnosti vydání může rozhodnout i v jeho průběhu [srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. června 2001 sp. zn. 11 Tcu 26/2001 (Rt 42/2002)]. Může být však zapříčiněna i tím, že k podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany dojde až v závěrečné fázi tohoto soudního řízení, nebo dokonce až po jeho skončení. V každém případě platí, že správní orgán nebude v dalším řízení vázán učiněnými skutkovými a právními závěry soudu a bude je moci v rámci řízení o udělení mezinárodní ochrany posuzovat samostatně. Rozhodnutí soudu o tom, že vydání je přípustné, rovněž nebrání tomu, aby správní orgán rozhodl o udělení mezinárodní ochrany i z důvodů, které soud neuznal za postačující pro závěr o nepřípustnosti vydání.
19. Z těchto důvodů je zřejmé, že osoba, o jejíž vydání jde, má k dispozici dvě řízení, v jejichž rámci se může domoci ochrany před zásahem do svých základních práv a svobod, k němuž by došlo v důsledku porušení zásady non-refoulement. Udělení mezinárodní ochrany je důvodem, pro který by soud musel vyslovit nepřípustnost vydání podle § 393 písm. b) trestního řádu. V takovém případě by ministr spravedlnosti vůbec nemohl rozhodnout o povolení vydání. K vydání by ale nemohlo dojít ani v případě, pokud by soud sice vyslovil, že vydání osoby je přípustné, k udělení mezinárodní ochrany by však došlo až po jeho rozhodnutí. Povinnost ministra spravedlnosti nepovolit vydání by v takovém případě bylo třeba dovodit přímo z § 393 písm. b) trestního řádu, který jednoznačně stanoví relevanci tohoto výsledku řízení o udělení mezinárodní ochrany pro rozhodování o povolení vydání, jakož i to, že posouzení skutečností, jež by eventuálně mohly odůvodnit udělení azylu nebo doplňkové ochrany žadateli, ze strany příslušného správního orgánu nemůže být nahrazeno rozhodováním soudů v řízení o přípustnosti vydání podle § 397 trestního řádu. Zbývá dodat, že ministr spravedlnosti musí k dodatečnému udělení mezinárodní ochrany přihlédnout, přestože jde o hodnocení důvodů nepřípustnosti vydání podle § 393 trestního řádu, jež jsou předmětem rozhodování soudu. Tato výjimka je ale dána povahou tohoto důvodu nepřípustnosti. Jak soud, tak i ministr spravedlnosti totiž pouze konstatují existenci rozhodnutí orgánu veřejné moci, jehož vydání zákon umožňuje i poté, co soud rozhodl o přípustnosti vydání. Výklad, podle něhož by tato skutečnost bránila tomu, aby bylo považováno za důvod nepřípustnosti vydání, by byl i s ohledem na základní práva a svobody, o jejichž ochranu zde jde, absurdní.
20. Na rozdíl od soudu, který mohl o přípustnosti vydání rozhodnout před skončením řízení o udělení mezinárodní ochrany, ministr spravedlnosti nemůže povolit vydání do doby, než bude toto řízení pravomocně skončeno, včetně případného navazujícího soudního přezkumu (k obdobnému názoru, byť z jiných důvodů, dospěl ve věci stěžovatele i Nejvyšší správní soud, do jehož působnosti však nepatří přezkum postupu ministra spravedlnosti v rámci řízení o vydání; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. srpna 2010 č. j. 4 Azs 10/2010-110). Za situace, kdy zákon umožňuje současný průběh řízení o udělení mezinárodní ochrany i řízení o přípustnosti vydání, nemůže být osobě, o jejíž vydání jde, upřena možnost, aby její žádost o udělení mezinárodní ochrany byla projednána, když její výsledek může mít relevanci pro řízení o vydání i poté, co soud vyslovil, že vydání je přípustné. Pokud by mohl ministr spravedlnosti povolit vydání ještě před skončením řízení o udělení mezinárodní ochrany, posouzení žádosti této osoby by fakticky záviselo na z jejího hlediska nahodilé okolnosti, zda v jeho průběhu bude nebo nebude vydán. Samotné Ministerstvo vnitra by tak v řadě případů mohlo prodlužováním řízení dosáhnout situace, kdy mu v důsledku vydání žadatele nezbyde než řízení o jeho žádosti zastavit. Takovýto postup by přirozeně vedl k nerovnému postavení žadatelů o mezinárodní ochranu, aniž by k tomu existoval jakýkoliv legitimní důvod. Bylo by mu možné přiznat znaky svévole, v důsledku čehož by došlo nejen k porušení práva osoby, o jejíž vydání jde, na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny, nýbrž též k porušení čl. 43 Listiny, jímž se Česká republika zavázala přijímat a zabývat se žádostmi o udělení azylu z důvodu pronásledování za uplatňování politických práv a svobod. K porušení těchto práv by nicméně nemohlo dojít v případě, pokud by osoba, o jejíž vydání jde, žádala v průběhu řízení o vydání o udělení mezinárodní ochrany ze stejných nebo obdobných důvodů, tj. aniž by se změnily rozhodné poměry, opakovaně poté, co bylo skončeno řízení o její první žádosti. Její vydání za těchto okolností by z povahy věci nemohlo působit zásah do výše uvedených práv.
21. Podstatou nastíněného výkladu § 393 písm. b) trestního řáduje existence zákonem stanovené procesní garance zásady non-refoulement, která s ohledem na existenci dvou řízení představuje vyšší, nikoliv však nezbytný standard ochrany souvisejících základních práv a svobod. Stejně tak této zásadě nelze rozumět v tom smyslu, že možnost cizince domáhat se politického azylu, která vyplývá z čl. 43 Listiny, má obecně přednost před mezinárodněprávním závazkem vydávat osoby do cizích zemí za účelem jejich trestního stíhání nebo výkonu trestu odnětí svobody. Takovouto přednost by bylo možné v mezích vyplývajících z ústavního pořádku a příslušných mezinárodních smluv, jež jsou pro Českou republiku závazné, dovozovat v případě závazku vyplývajícího z již zmíněné zásady non-refoulement, nikoliv však i v případě jeho konkrétní procesní garance právě v rámci azylového řízení. Uvedené meze přednosti zásady non-refoulement jsou vyjádřeny především v čl. 1 písm. F Úmluvy o právním postavení uprchlíků, který vylučuje z působnosti této Úmluvy osobu, o níž je vážný důvod se domnívat, že se dopustila např. zločinu proti míru, válečného zločinu, zločinu proti lidskosti, nebo vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík.
22. Řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany zpravidla ztratí svůj význam, pokud je žadatel vydán do cizího státu ještě před jeho skončením, přičemž stejný závěr platí i ve vztahu k navazujícímu soudnímu přezkumu. V této souvislosti samozřejmě nelze podceňovat riziko neúměrného prodlužování délky řízení o vydání, jež je spojeno s podmíněním rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání skončením výše uvedených řízení. Toto riziko však samo o sobě nemůže představovat důvod, pro který by měla být osobě, o jejíž vydání jde, upřena ze zákona vyplývající možnost požádat o udělení mezinárodní ochrany a domoci se v jeho rámci posouzení existence důvodů, jež by odůvodňovaly udělení mezinárodní ochrany, a tudíž nepřípustnost vydání. Je především povinností Ministerstva vnitra, aby v případech, kdy je vedeno řízení o vydání žadatele, postupovalo co nejvíce efektivně a bez průtahů a v tomto směru využívalo prostředky, které mu zákon o azylu poskytuje [např. § 10a písm. e) nebo § 16 odst. 2 zákona o azylu]. V tomto směru lze apelovat i na postup krajských soudů v řízení o žalobě proti příslušnému rozhodnutí Ministerstva vnitra (§ 32 soudního řádu správního) a Nejvyššího správního soudu v případném následném řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu.