Proporcionalita napadené právní úpravy
48. Část navrhovatelových námitek míří proti nepřiměřenosti § 15 a 15a až 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., které se týkají omezení práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy.
49. Podle čl. 8 Ústavy se zaručuje samospráva územních samosprávných celků, které mají právo na samosprávu podle čl. 100 odst. 1 Ústavy. Stát může do jejich činnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
50. Zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje svůj účel v ustanovení § 1, podle kterého jím je přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000, to vše za účasti příslušných obcí, krajů, vlastníků a správců pozemků. Přitom je nutné zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry.
51. Význam národních parků v České republice byl v nedávné době zformulován v rámci konference České národní parky 2016. Národní parky jsou důležité pro zachování biologické a geologické rozmanitosti tím, že na jejich území je zajištěna ochrana populací druhů v přirozeném prostředí. Mají rovněž význam hydrologický a klimatický, neboť ovlivňují mezoklima, koloběh uhlíku či kyslíku a zadržují povrchové i podzemní vody, ovlivňují jejich průtok, a zmírňují tak průběh klimatických změn. Význam vědecký a výzkumný je zdůrazněn tím, že jejich území s ekosystémy ponechanými samovolnému vývoji představují srovnávací studijní plochu pro člověkem ovlivněné ekosystémy, jsou pozorovacím a monitorovacím nástrojem fenoménů, které se mimo jejich území v odpovídající ploše či kvalitě nevyskytují. Národní parky mají také sociálně-ekonomický význam. Ekonomický přínos danému regionu národní parky přinášejí vytvářením pracovních míst přímo i nepřímo formou zakázek privátním subjektům a také v samotné značce národního parku jako záruce šetrné turistiky. Další význam je tedy rekreační a turistický, neboť v současné době jde o nejnavštěvovanější území České republiky. Návazně mají národní parky také výchovný význam, neboť mohou probouzet pozitivní vztah k přírodě, objasňovat průběh přírodních dějů a motivovat veřejnost ke spolupráci na ochraně životního prostředí. Konečně mají národní parky význam mezinárodní.
52. Značný význam národních parků je nesporný, neboť zpřísněný režim ochrany území národních parků napomáhá zejména k zachování biologické a geologické rozmanitosti, k ochraně populací druhů v přirozeném prostředí, ovlivnění klimatu aj. Vedle toho mají národní parky význam vědecký, sociální či ekonomický. Smyslem národních parků je kompromis mezi naplňováním dlouhodobých cílů ochrany přírody (nerušený průběh přírodních jevů) a umožněním využití jejich území (k udržitelnému rozvoji, vzdělání, výchově aj.), to vše jako komponentů práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny i požadavku na zachování a rozvíjení přírodního bohatství podle preambule Ústavy. Výše uvedené odůvodňuje vysokou důležitost národních parků, která s sebou přirozeně nese i určitá omezení základních lidských práv a svobod či jiných veřejných zájmů.
53. Navrhovatel namítá, ve vztahu k některým ustanovením jen obecně, nepřiměřenost novelizované právní úpravy. Proto Ústavní soud v další fázi přezkumu napadených ustanovení zkoumal soulad právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy.
54. Mezi cíle napadené právní úpravy lze obecně řadit již zmíněné zachování biologické a geologické rozmanitosti, ochranu populací druhů v přirozeném prostředí, ovlivnění klimatu, a to prostřednictvím nerušeného průběhu přírodních jevů v kombinaci s udržitelným rozvojem území národních parků. Konkrétními cíli novely zákona jsou dále: sjednocení právní regulace národních parků v jednom zákoně a zabránění její roztříštěnosti, omezení činností na území národních parků v reakci na zkušenosti s aplikací dřívější právní úpravy nebo efektivní správa území národních parků a záležitostí s nimi souvisejících (např. zachování účasti dotčených obcí a krajů na procesu schvalování záměrů za současné participace subjektů z řad odborné veřejnosti, sjednocení základních ochranných podmínek pro všechny národní parky s možností udělení individuální výjimky ze zákazů, zdůraznění priority vlastnictví státu k pozemkům na území národních parků či úprava nové zonace národních parků s požadavkem zachování její dlouhodobé stability při současné možnosti reakce na negativní události v jednotlivých zónách apod.).
55. Nezbytnost právní úpravy předpokládá naléhavou společenskou potřebu její existence a zejména vztah přiměřenosti vůči sledovanému legitimnímu cíli. Jinými slovy, Ústavní soud se v rámci abstraktní kontroly ústavnosti musí zaměřit na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy. K tomu lze tradičně použít test proporcionality, který zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledovaný legitimní cíl (kritérium vhodnosti) - zjišťuje se, zda konkrétní opatření může dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného než omezeného základního práva nebo veřejného statku. Dalším kritériem je posouzení nezbytnosti. V jeho rámci se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější. Jako poslední je třeba posoudit přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na jejich přijetí.
56. Ústavní soud již výše vymezil, jaké legitimní cíle napadená právní úprava sleduje. Ochrana přírody na území národních parků je projevem zájmu společnosti na zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství jakožto veřejného statku. Regulací činností prováděných na území národních parků lze dosáhnout sledovaného cíle. Současný stav společnosti a nedostatečná ekologická gramotnost některých osob vyžadují, aby byly národní parky a pravidla chování v nich právně regulovány - předmětná právní úprava splňuje podmínku vhodnosti.
57. Ve druhém kroku testu proporcionality Ústavní soud zkoumal, zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo šetrnější vůči omezenému právu na samosprávu. Šetrnější řešení by však současně muselo dosáhnout sledovaných legitimních cílů v téže či alespoň srovnatelné míře. Jestliže by je naplňovalo jen částečně, pak je nelze považovat za reálnou alternativu, která by měla vést k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná.
58. Navrhovatel vzhledem ke konstrukci své argumentace nevznesl žádný argument zpochybňující nezbytnost napadené úpravy. Ústavní soud musí být s respektem k dělbě moci a při posuzování kroku nezbytnosti v rámci testu proporcionality zdrženlivý ve vztahu k legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce. Nemůže, obzvláště při chybějící argumentaci navrhovatele, domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by ve skutečnosti dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni. Z argumentace vlády i důvodové zprávy vyplývá, že byly zvažovány i jiné alternativy právní regulace, které však nebyly pro dosažení stanovených cílů dostatečně účinné.
59. Národní parky jsou podle napadené právní úpravy vyhlašovány přímo zákonem o ochraně přírody a krajiny, který zároveň obsahuje jejich společnou regulaci. Odstraňuje se roztříštěnost právní úpravy v zákoně a ve zřizovacích právních předpisech. Novelou zákona byla zpřesněna definice národního parku, byly jasně stanoveny dlouhodobé cíle ochrany národních parků a bylo vymezeno jejich poslání, což se následně promítá i v dalších ustanoveních regulace území národních parků. Na procesu vyhlášení (skutečně) nových národních parků participují vedle vlastníků nemovitostí na daném území i dotčené obce a kraje, kterým náleží právo vznášet písemné námitky (§ 40 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny).
60. Ústavní soud s odkazem na všechny zde uvedené skutečnosti shrnuje, že právní úprava, kterou navrhovatel napadá, splňuje kritérium nezbytnosti v rámci druhého kroku testu proporcionality, neboť byla zvolena regulace, která je schopná dosáhnout stanovených cílů s šetrnou mírou omezení dotčeného práva na samosprávu (obcím a krajům je stále umožněno participovat na procesu vyhlašování nových národních parků), jiné řešení by nedosahovalo takové efektivity při totožné míře omezení práv a svobod.
61. V poslední fázi přezkumu ústavnosti napadené právní úpravy Ústavní soud též posuzoval, zda tato právní úprava dosahuje spravedlivé rovnováhy mezi kolidujícími zájmy i po materiální stránce. Jde konkrétně o střet zájmu na ochranu životního prostředí ve smyslu preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. Bylo nutné posoudit, zda újma na základních právech není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl v podobě ochrany veřejného zájmu na zachování a rozvoji životního prostředí na území národních parků.
62. Navrhovatelem uvedená nepřiměřenost má spočívat v omezení práv a svobody ve prospěch ochrany národních parků. Podle Ústavy a Listiny lze právo na samosprávu omezit zákonem, vyžaduje-li to ochrana zákona. Na obecně užívané stupnici závažnosti omezení základních práv a svobod "podstatný - mírný - nízký" představuje napadená právní úprava podle Ústavního soudu mírné omezení. Výše byla zdůrazněna role životního prostředí i zájem společnosti na zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství. K naplnění uvedeného zájmu je určitá míra omezení základních práv a svobod nezbytná.
63. Konkrétně ve vztahu k právu na samosprávu dotčených obcí je omezena jejich rozhodovací činnost při nakládání s jejich územím v rámci národního parku. Obcím na území národního parku není upíráno právo na samosprávu, je pouze limitováno požadavkem na ochranu přírody v národních parcích jakožto zvláště chráněných územích. Je zachováno právo obcí podílet se na záležitostech týkajících se vymezení národního parku a jeho jednotlivých oblastí (zejména mohou vznášet námitky vůči návrhu vyhlášení národního parku, mohou dohodnout zonaci národních parků a podílejí se na vymezení klidových území) a správy národního parku (např. mohou dohodnout návrh zásad péče o národní park). Jejich participace je umožněna v rámci rad národních parků či z pozice dotčených orgánů nebo dotčených vlastníků. Jinými slovy, obce mají zachovanou možnost podílet se na rozhodování o jejich území ve vztahu k ochraně přírody, byť modifikovanou s ohledem na skutečnost, že se jejich území rozprostírá na území národního parku - podstatné je, že jim tato možnost není bez dalšího upřena. Veškerá omezení a zákazy nejsou napadenou právní úpravou koncipovány jako absolutní regulace, nýbrž je možné flexibilně reagovat na konkrétní potřeby dotčených obcí a jejich obyvatelstva. V nálezu ze dne 19. 4. 2010 sp. zn. IV. ÚS 1403/09 (N 88/57 SbNU 155) Ústavní soud dovodil, že samospráva obcí je jedním z pilířů české ústavnosti, což však neznamená, že je zákonodárci upřeno regulovat zákonem výkon tohoto práva. V posuzované věci zákonodárce stanovil zákonné limity pro výkon práva obcí na samosprávu na území národních parků a zároveň jim umožnil podílet se na správě záležitostí národních parků. Nelze proto dospět k závěru o vyprázdnění tohoto ústavně zaručeného práva, nýbrž o jeho přiměřeném omezení ve vztahu k ochraně přírodního bohatství na území národních parků. Dotčené obce a kraje mohou participovat na řízeních a postupech týkajících se národního parku na jejich území nebo se mohou prostřednictvím delegovaných zástupců vyjadřovat k důležitým dokumentům o ochraně a správě národního parku. V případě zásahu do veřejných subjektivních práv či veřejných zájmů poskytuje právní řád řadu efektivních prostředků ochrany.
64. Dílčím závěrem Ústavní soud shrnuje, že napadená ustanovení § 15 až 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., splňují formální i materiální podmínky pro zákonné omezení ústavně zaručeného práva na samosprávu, sledují legitimní cíl ochrany přírody a jsou přiměřená.