II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček uvedl, že v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, se mimo jiné uvádí, že v zákoně je zakotvena všeobecná ochrana všech žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, že jejich využívání nebo zásahy proti nim se musí opírat o zákonná oprávnění a že zákon rovněž upravuje povinnost prokazování původu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak k ustanovení § 68 uvádí, že v rámci aktivní ochrany přírody a krajiny jako projevu shodné vůle orgánů státní ochrany přírody nebo obcí a vlastníků či nájemců pozemků lze uzavírat dohody o způsobech zlepšování stavu přírodního prostředí. Na tyto dohody dle ustanovení § 68 odst. 2 lze vázat poskytování finančních příspěvků. Podle ustanovení § 68 odst. 3 však lze zásahy ke zlepšení přírodního prostředí provádět i jako oprávněnou činnost orgánu státní ochrany přírody nebo jím pověřené fyzické či právnické osoby. Toto ustanovení je svého druhu opatřením při nečinnosti, není však výhradně vázáno na předchozí povinnost orgánu státní ochrany přírody usilovat o dohodu s vlastníkem či uživatelem pozemku, aby navrhované opatření provedl sám. Finanční příspěvek je pak možným peněžním stimulem k vykonávání a zajišťování cílů ochrany přírody, aby orgán ochrany přírody nemusel využívat svého oprávnění podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Do původního znění vládního návrhu ustanovení § 68 odst. 3 se v rámci projednávání návrhu zákona vložila za slova "odstavce 1" slova "neučiní-li tak k výzvě orgánu ochrany přírody vlastník či nájemce pozemku sám"; tuto úpravu navrhl ústavněprávní výbor České národní rady. Zákon byl dne 19. února 1992 přijat potřebnou většinou, tedy 105 hlasy poslanců, 3 poslanci byli proti a 4 poslanci se zdrželi hlasování. Uvedený zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen v částce 28 Sbírky zákonů, rozeslané dne 25. března 1992. Přes rozsáhlou novelizaci zákona o ochraně přírody a krajiny nebyla jeho napadená ustanovení § 68 odst. 3 a 4 do dnešního dne novelizována. Za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Současně předseda Poslanecké sněmovny vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka uvedl, že s ohledem na skutečnost, že Senát zahájil své ústavní působení v prosinci roku 1996, tak vyjádření k věci, které by vycházelo z přímého projednávání a přijetí předmětných ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nemůže Senát poskytnout, neboť legislativní proces spojený s přijetím zákona obsahujícího předmětná ustanovení se uskutečnil ještě před jeho ustavením. Žádná z novelizací předmětného zákona, kterou Senát za své existence projednával, se nedotýkala napadených ustanovení. Současně předseda senátu vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
K výzvě Ústavního soudu se k návrhu vyjádřilo i Ministerstvo životního prostředí, které především uvedlo, že ochrana přírody a krajiny bezesporu je veřejným zájmem. Účelem, pro který byla ustanovení § 68 odst. 3 a 4 do zákona o ochraně přírody a krajiny včleněna, je zajištění ochrany přírody a krajiny v případech, kdy vlastník pozemku či jeho nájemce i přes výzvu neplní své zákonné povinnosti a tímto je ohroženo zachování druhového bohatství přírody či udržení systémy ekologické stability. Napadená ustanovení jsou v mnoha případech nezastupitelná a jejich neexistence by přinesla nevratné negativní důsledky pro přírodu a krajinu. Jako příklad uvádí (v praxi poměrně častá) nezbytná opatření proti invazním druhům, která je nutno uskutečnit koordinovaně ve značném rozsahu na velkém počtu pozemků najednou (například se jedná o zásahy proti bolševníku velkolepému, křídlatce japonské a dalším geograficky nepůvodním druhům). Navrhovatelé dovozují, že realizace zásahů směřuje nikoliv k zachování, nýbrž ke změně stavu ("zlepšení"), který sám o osobě již je s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny v souladu. Zlepšování stavu dochovaného přírodního a krajinného prostředí je vázáno na zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability, jde tedy jednoznačně o vyjádření veřejného zájmu sledovaného zákonem o ochraně přírody a krajiny (viz § 1). Ustanovení § 68 odst. 1 tohoto zákona plně koresponduje s cíli směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, kdy cílem této směrnice je mj. zachování nebo obnova příznivého stavu vybraných přírodních stanovišť a druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin z hlediska ochrany; podle čl. 3 odst. 3 této směrnice pak členské státy usilují o zlepšení ekologické soudržnosti soustavy Natura 2000 mj. rozvojem takových krajinných prvků mimo tuto soustavu, které mají velký význam pro volně žijící živočichy a planě rostoucí rostliny. Vyrozumění vlastníka či nájemce pozemku podle § 68 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je v praxi prováděno písemnou výzvou, na základě jednání je pak sepsán protokol o projednání záměru (jeho podoba vyplývá z vnitřních předpisů Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky). Přestože provedení zásahů orgány ochrany přírody podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny není podmíněno vydáním žádného individuálního správního aktu, nelze souhlasit s názorem navrhovatelů, že může nastat situace, kdy se vlastník pozemku až z vyrozumění o provedení zásahu dozví, k provedení které konkrétní činnosti byl orgánem ochrany přírody vlastně vyzván a jaký druh zásahu a v jakém rozsahu bude na jeho pozemku prováděn. I provádění zásahů ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí je úkonem správního orgánu, na který se vztahuje část čtvrtá zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Jde tedy o formalizovaný postup respektující ústavní postulát, podle kterého lze státní moc vykonávat pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Orgán ochrany přírody je povinen specifikovat ve výzvě k provedení zásahu jeho rozsah a podobu. Ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody jsou v praxi aplikována zásadně se souhlasem dotčených vlastníků či nájemců (s výjimkou několika málo ojedinělých případů, jedná se maximálně cca o 5 případů ročně). V důsledku aplikace těchto ustanovení zákona o ochraně přírody tedy v žádném případě nedochází k nucenému omezování vlastnických práv ani k ukládání nezákonných povinností. Naopak řada zásahů je prováděna ve prospěch vlastníků nebo nájemců, zejména v případě opatření proti invazním druhům. Nesouhlasí tudíž ani s tvrzením navrhovatele, podle něhož je újma na jeho vlastnickém právu nepřiměřená vzhledem k zamýšlenému cíli zásahu. Pozitivní dopady zásahu na přírodu a krajinu podle názoru ministerstva zcela jistě převáží možné negativní důsledky pro vlastníka pozemku, existují-li vůbec nějaké. Není pravda, že by vlastník dotčeného pozemku neměl možnost získat odpovídající náhradu za škodu, která by při zásahu případně vznikla. Naopak; přímo v samotném ustanovení § 68 je zakotveno, že odpovědnost vůči vlastníkům či nájemcům nese orgán ochrany přírody. K minimalizaci možné újmy vlastníka přispívá i skutečnost, že náklady na provedení zásahu, realizuje-li ho orgán ochrany přírody, nese tento orgán, nikoliv vlastník.
Navrhovatelé uvedli v replice k vyjádření Ministerstva životního prostředí následující. Neztotožňují se s tvrzením vyslovovaným v souvislosti s tzv. principem nejvyšší hodnoty, že intenzita ústavní ochrany životního prostředí je (spolu s ústavní ochranou lidského života a zdraví) eo ipso vždy vyšší než ochrana jiných ústavním pořádkem chráněných hodnot a ústavních principů. Nelze (s odkazem na tzv. princip nejvyšší hodnoty) rezignovat nejen na ochranu vlastnictví, nýbrž i na další ústavní principy a práva, jako jsou např. práva politická, práva osobnostní, právo na spravedlivý proces. Napadená ustanovení umožňují, aby orgány ochrany přírody blíže nijak neurčeným a neomezeným způsobem bezprostředně zasáhly (nebo jiným osobám umožnily přímo zasáhnout) do vlastnického práva vlastníků pozemků bez jakéhokoliv předchozího řízení, v němž by vlastník dotčeného pozemku měl možnost uplatnit svá práva, a bez poskytnutí odpovídající náhrady za omezení práva vlastnického, a to nikoliv v případě, kdy má dojít k odstranění protiprávního stavu, nebo existující akutní hrozby. Nucené omezení vlastnického práva, které může být na základě § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody realizováno, není spojeno s právem na náhradu za omezení vlastnického práva; právo na náhradu škody způsobené při provádění nuceného zasahuje právem zcela jiného typu. Podle názoru navrhovatelů nemůže obstát argument, že napadená ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody jsou v praxi aplikována zásadně se souhlasem dotčených vlastníků či nájemců, a to až na nepodstatné výjimky představované cca 5 případy ročně. Podle názoru navrhovatelů není pro posouzení ústavnosti § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody rozhodné, zda a jak jsou pravomoci, které tato ustanovení orgánům ochrany přírody svěřují, reálně vykonávány, rozhodné je, jak by podle platného znění předmětných ustanovení vykonávány být mohly.