VIII. ba)
Posouzení § 108 odst. 1 insolvenčního zákona z pohledu práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny
43. Povinnost zaplatit zálohu na náklady insolvenčního řízení lze zařadit mezi součásti „stanoveného postupu“, jak má na mysli čl. 36 odst. 1 Listiny, jehož úprava náleží ve smyslu čl. 36 odst. 4 Listiny zákonodárci. Je nicméně zjevné, že jak z pohledu práva na přístup k soudu, tak z pohledu práva na rovné zacházení vykazuje § 108 odst. 1 insolvenčního zákona znaky, které jej v rovině ústavněprávní v prováděném testování mohou za určitých okolností diskvalifikovat. Povinnost platit zálohu na náklady insolvenčního řízení totiž nepochybně omezuje přístup k soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny), vedle toho zakládá i nerovnost v rámci jedné skupiny osob - insolvenčních navrhovatelů z řad věřitelů (čl. 37 odst. 3 Listiny), s nimiž je nakládáno odlišně (různá výše stanovené zálohy, přičemž určité skupiny osob jsou z jejího hrazení osvobozeny), a jde jim k tíži [nesplnění povinnosti uhradit zálohu ihned při podání insolvenčního návrhu vede k jeho odmítnutí pro zjevnou bezdůvodnost podle § 128a odst. 2 písm. d) insolvenčního zákona]. Proto zbývá posoudit, zda je uvedená právní úprava ospravedlnitelná, tedy zda sleduje legitimní cíl (účel, zájem) a je vůči tomuto cíli (účelu, zájmu) přiměřená.
44. Ústavní soud se tedy v prvé řadě zabýval otázkou, zda povinnost zaplatit zálohu na náklady insolvenčního řízení plní legitimní cíl. Je zjevné, že snahou zákonodárce, na což navrhovatel poukazuje a co se ostatně podává i z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 64/2017 Sb., bylo výrazné posílení ochranných prvků zamezujících podávání tzv. šikanózních věřitelských insolvenčních návrhů, jejichž záměrem je zejména poškodit jiného soutěžitele na pověsti, na důvěryhodnosti, na možnosti ucházet se o veřejné zakázky nebo získat úvěr apod., což může naopak vést ke konkurenční výhodě na straně insolvenčního navrhovatele. Motivací insolvenčního navrhovatele k podání insolvenčního návrhu, za nímž je skryt možný šikanózní záměr, totiž může být i vytváření nátlaku na dlužníka k úhradě sporné pohledávky, snaha obejít sporné nalézací řízení (nižší náklady insolvenčního řízení) či zmařit transakci vyjednávanou dlužníkem [srov. § 109 odst. 1 písm. b) insolvenčního zákona]. Nelze ani přehlédnout, že samotným zahájením insolvenčního řízení dochází k omezení dispozičního práva dlužníka s jeho majetkem (srov. § 111 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 294/2013 Sb.). Pouhá informace o zahájení insolvenčního řízení je pak obchodními partnery, bankami či dalšími zainteresovanými subjekty vnímána velmi negativně.
45. Podání šikanózního insolvenčního návrhu tedy může způsobit a obvykle také způsobí dlužníku - zejména podnikateli - závažné problémy, neboť insolvenční návrh i informace o zahájení insolvenčního řízení jsou ihned dostupné široké veřejnosti prostřednictvím insolvenčního rejstříku jako informačního systému veřejné správy, kam jsou údaje o insolvenčním řízení zapisovány. Zatímco tzv. aktuální výpis z veřejného rejstříku zachycuje pouze údaje tam zapsané k datu, kdy je pořizován výpis, tzv. úplný výpis zachycuje nejen aktuální údaje o zapisovaném subjektu, ale i všechny údaje, které kdy byly do rejstříku zapsány a následně vymazány. Právnická osoba tedy nemá možnost dosáhnout výmazu údajů o insolvenčním řízení, a to i když je zahájeno šikanózním insolvenčním návrhem, z historie zápisů z rejstříku (k tomu např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. 29 Odo 625/2006).
46. Z analytických výpočtů Ministerstva spravedlnosti vyplynulo, že počet zjevně bezdůvodných návrhů na zahájení insolvenčního řízení se v roce 2010 pohyboval kolem 120. Po přijetí tzv. antišikanózní novely provedené zákonem č. 334/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, bylo v rámci analýzy vyhotovené pracovní skupinou při Ministerstvu spravedlnosti zjištěno, že během kalendářního roku bylo podáno mezi 12 až 15 šikanózními návrhy (k tomu Mgr. Stanislav, A., Ph. D. Problematika šikanózních insolvenčních návrhů, in: Soukromé právo, Wolters Kluwer, č. 7/2018, str. 4, popř. zmiňovaná analýza, jejíž závěry byly publikovány in: Smrčka, L., Špička, J. Insolvence 2015: Šedé zóny a selhání v insolvenční praxi. Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica, 2015). Uvedený počet se i při vědomí toho, že ne každý věřitelský návrh, který byl odmítnut pro zjevnou bezdůvodnost podle § 128a insolvenčního zákona např. kvůli nezpůsobilosti uhradit zálohu, musí být nutně šikanózní, sice nezdá být vysoký, ale má i přesto potenciál zasáhnout do hospodářské soutěže, obzvláště, týká-li se velkých korporací. K tomu lze jen pro ilustraci uvést případ, kdy byla v insolvenčním rejstříku zveřejněna informace o zahájení insolvenčního řízení na jednu z největších komerčních pojišťoven, která se posléze musela potýkat se značným reputačním dopadem, přičemž insolvenčním navrhovatelem byl nespokojený příjemce renty v řádu několik tisíc korun měsíčně.
47. I když má osoba, které zahájením insolvenčního řízení a opatřeními přijatými v jeho průběhu vznikla škoda nebo jiná újma a jíž se týkal insolvenční návrh odmítnutý vinou insolvenčního navrhovatele, právo na její náhradu [např. přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou zásahem do její dobré pověsti, které může být poskytnuto i v penězích (srov. § 147 odst. 1 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 334/2012 Sb.)], nejeví se tato možnost z pohledu Ústavního soudu jako dostatečná. Zadostiučinění má být přiměřené rozsahu způsobené nemajetkové újmy a je třeba přihlížet ke všem okolnostem posuzované věci, pročež je obtížné vymezit pevná kritéria pro stanovení výše přiměřeného zadostiučinění. Mezi okolnosti, které je třeba zohlednit při určení výše zadostiučinění, je možné zařadit zejména postavení daného subjektu na trhu (jeho význam, počet zaměstnanců), medializaci insolvenčního řízení, chování insolvenčního navrhovatele v insolvenčním řízení (podávání opravných prostředků). Zejména v případě „nastrčených“ nemajetných insolvenčních navrhovatelů pak bude vymáhání náhrady škody značně problematické.
48. Stejně tak možnost uložení pokuty insolvenčnímu navrhovateli v případě odmítnutí insolvenčního návrhu pro zjevnou bezdůvodnost až do výše 500 000 Kč (oproti doposud přípustným 50 000 Kč) se v situaci, kdy dojde k nezvratnému poškození dobrého jména a narušení obchodních vztahů, nejeví zejména v případě velkých korporací jako zcela adekvátní. Ani právo na přiměřené zadostiučinění, ani možnost uložení pokuty totiž nemají preventivní účinek, který by byl schopen odrazovat věřitele od podávání šikanózních návrhů. Ústavní soud si je vědom, že ani záloha na náklady insolvenčního řízení stanovená zákonodárcem ve výši 10 000 Kč, resp. 50 000 Kč, nebude často schopna nahradit vzniklou újmu, nicméně z pohledu preventivního působení má svůj nezpochybnitelný význam.
49. Právní úprava obsažená v insolvenčním zákoně poskytovala ochranu před šikanózními insolvenčními návrhy již před novelizací provedenou zákonem č. 64/2017 Sb. Do insolvenčního zákona byly tyto prvky zakotveny zákonem č. 334/2012 Sb. Byla jím zavedena zejména možnost odmítnout návrh pro zjevnou bezdůvodnost (§ 128a insolvenčního zákona), stanovení sankce za podání zjevně bezdůvodného návrhu (§ 128a odst. 3 insolvenčního zákona), možnost stanovit povinnost složit jistotu k zajištění náhrady škody nebo jiné újmy, která by vznikla nedůvodným zahájením insolvenčního řízení [§ 82 odst. 2 písm. c) insolvenčního zákona], anebo možnost předběžným opatřením eliminovat některý z účinků spojených se zahájením insolvenčního řízení uvedených v § 109 odst. 1 písm. b) a c) insolvenčního zákona, neodporuje-li to společnému zájmu věřitelů [§ 82 odst. 2 písm. b) insolvenčního zákona].
50. Jakkoliv byly tyto nástroje přínosné, nedokázaly zjevně zamezit těm negativním účinkům, které nastaly po zahájení insolvenčního řízení, resp. po zveřejnění vyhlášky v insolvenčním rejstříku. Podle důvodové zprávy praxe ukázala, že i když je do deseti dnů insolvenční návrh zamítnut nebo odmítnut, stačí to (v důsledku diskreditace osoby údajného dlužníka v očích obchodních či smluvních partnerů) k tomu, aby se řádně fungující společnost dostala skutečně do úpadku.
51. Co se týče zálohy na náklady insolvenčního řízení, znal insolvenční zákon tento institut i před jeho novelizací provedenou zákonem č. 64/2017 Sb. Šlo nicméně o institut fakultativní a uložení zálohy záviselo na úvaze soudu. Tato možnost byla insolvenčními soudy nicméně paušálně využívána, a to často až do výše 50 000 Kč. Nevýhodou však bylo, že insolvenční navrhovatel mohl dosáhnout svého šikanózního záměru i tím, že insolvenční návrh podal a případnou povinnost složení zálohy nesplnil. I když tedy insolvenční soud řízení zastavil, mohl insolvenční věřitel dlužníkovi situaci zkomplikovat. Záloha na náklady insolvenčního řízení je tak dalším ochranným prvkem, který má bránit insolvenčním návrhům, které nemusejí mít zjevné opodstatnění.
52. Vláda ve svém vyjádření připodobňovala institut zálohy soudním poplatkům. V tom se liší od navrhovatelem prosazovaných závěrů vyslovených v usnesení sen. zn. 29 NSČR 172/2017, podle něhož záloha není svou povahou ani soudním poplatkem, ani jistotou, která by měla sloužit k případné náhradě škody nebo jiné újmy. Zákonodárci lze možná vytknout neobratnost označení v podobě „zálohy“, když se nabízelo označení jiné (např. právě jistota), nicméně z pouhé nevhodnosti označení nelze ještě dovozovat protiústavnost. Jakkoliv nelze zálohu na náklady insolvenčního řízení zcela ztotožňovat se soudním poplatkem (k rozdílům viz výše), nelze přehlédnout, že návrh na zahájení insolvenčního řízení není s placením soudních poplatků spojen. Na zálohu lze tedy v určitém smyslu nahlížet i jako na jakousi „skrytou“ formu soudního poplatku (byť s uvedenou výhradou jeho možného vrácení). I když má tedy záloha na náklady insolvenčního řízení jinou povahu než např. soudní poplatek nebo jistota na náklady předběžného opatření, Ústavní soud se (na rozdíl od názoru Nejvyššího soudu vysloveného v usnesení sen. zn. 29 NSČR 172/2017) nedomnívá, že by bylo naprosto vyloučeno použít instituty zmírňující dopady překážek, které brání v přístupu k soudu (např. v podobě osvobození od povinnosti platit soudní poplatek nebo složit jistotu), jež jsou obsaženy v občanském soudním řádu. K uvedenému závěru vede Ústavní soud jednak subsidiární použití občanského soudního řádu zakotvené v § 7 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., jednak i zavedení fakultativní možnosti uložení zálohy i v jiných případech, stanovené v § 108 odst. 2 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 64/2017 Sb. Podle § 7 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., platí, nestanoví-li tento zákon jinak nebo není-li takový postup v rozporu se zásadami, na kterých spočívá insolvenční řízení, použijí se pro insolvenční řízení a pro incidenční spory přiměřeně ustanovení občanského soudního řádu týkající se sporného řízení. Osvobození od placení zálohy by bezpochyby představovalo benefit pro účastníka řízení (insolvenčního navrhovatele), který z pohledu ústavněprávního obstojí. Ústavní soud se však nedomnívá, že použití tohoto institutu na bázi prosté analogie s § 138 o. s. ř. by bylo namístě, ledaže by pro takové zmírnění dopadů povinnosti složit zálohu na náklady insolvenčního řízení byly ve zcela výjimečném případě dány řádně doložené důvody. V opačném případě by mohlo docházet k rozporu se zásadami insolvenčního řízení, jak jsou vyjmenovány v § 5 insolvenčního zákona, tedy že by byl některý z účastníků nespravedlivě a nedovoleně znevýhodňován či byla narušena rovnost věřitelů. Na druhé straně je však třeba upozornit, že není možno si toto dobrodiní jakkoliv nárokovat.
53. K tomu je možno dále podotknout, že záloha se od soudních poplatků liší mj. tím, že nenastanou-li podmínky pro použití této zálohy (např. k náhradě způsobené škody nebo nedojde-li k odmítnutí návrhu pro bezdůvodnost), pak bude záloha vrácena tomu, kdo ji složil. Zátěž spojená s touto povinností tak spočívá především v tom, že účastník řízení, který zálohu zaplatil, touto částkou přinejmenším po určitou dobu nebude moci disponovat. V této souvislosti nelze přehlédnout, že insolvenční řízení je vedeno především v zájmu věřitelů, kteří se snaží docílit navrácení svého majetku. V jejich zájmu by pak mělo být, aby insolvenční řízení řádně proběhlo. Riziko možného nevrácení zálohy je rizikem, které lze při patřičné bdělosti eliminovat na přijatelnou úroveň. I když byl institut zálohy na náklady insolvenčního řízení prezentován zákonodárcem primárně jako institut odrazující od podávání šikanózních návrhů, nelze přehlédnout ani jeho eventuální funkci reparační. Dojde-li ke vzniku újmy subjektu, vůči němuž byl insolvenční návrh směřován, bude možno z této zálohy hradit i tuto újmu. Složená záloha bude nicméně primárně použita na odměnu a hotové výdaje insolvenčního správce, proto je třeba ze strany insolvenčních navrhovatelů přistupovat k podávání insolvenčních návrhů více než zodpovědně.
54. Ve světle legitimních cílů a deklarovaného účelu právní úpravy (zajištění peněžních prostředků pro vedení insolvenčního řízení i v případě, že na základě dosavadního šetření nejsou v majetkové podstatě žádné peněžní prostředky; ochrana práv dlužníka před šikanózními věřitelskými insolvenčními návrhy; otestování vážnosti úmyslu věřitele k vedení insolvenčního řízení) představuje institut zálohy na náklady insolvenčního řízení podle § 108 odst. 1 insolvenčního zákona, a to i vzhledem k zákonodárcem stanovené výši (10 000 Kč a 50 000 Kč), z pohledu Ústavního soudu přijatelné omezení práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.