IV. a)
Vyjádření účastníka řízení a vedlejší účastnice řízení
15. Poslanecká sněmovna se ve svém vyjádření ze dne 2. 12. 2020 omezila toliko na popis průběhu zákonodárného procesu, který vedl k přijetí zákona č. 64/2017 Sb., jehož součástí je ustanovení, které je navrženo ke zrušení. K tomu uvádí, že uvedený zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Ponechává přitom na Ústavním soudu, aby posoudil jeho ústavnost a případně rozhodl o jeho zrušení.
16. Senát se ve svém vyjádření ze dne 24. 11. 2020 po stručné rekapitulaci obsahu návrhu rovněž věnuje pouze popisu průběhu zákonodárného procesu s tím, že návrh zákona č. 64/2017 Sb., jímž bylo do insolvenčního zákona zakotveno napadené ustanovení, byl přijat Senátem v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Posouzení ústavnosti napadeného ustanovení rovněž ponechává na Ústavním soudu.
17. Vláda se rozhodla vstoupit do řízení před Ústavním soudem, přičemž navrhuje zamítnutí návrhu. Nejprve se věnuje legislativní historii a důvodům pro zavedení napadené právní úpravy. Úvodem uvádí, že jedním z důvodů jejího zavedení byla nedostatečná ochrana dlužníků před „šikanózními insolvenčními návrhy“. Úprava § 108 odst. 1 insolvenčního zákona podle vlády sleduje tři hlavní cíle: 1. zajištění peněžních prostředků pro vedení insolvenčního řízení, a to zejména v případě, že na základě dosavadního šetření nejsou v majetkové podstatě žádné peněžní prostředky; 2. ochranu práv dlužníka před věřiteli snažícími se zneužít účelu insolvenčního řízení k vytvoření nátlaku na dlužníka nebo zásahu do jeho dobré pověsti; 3. otestování vážnosti úmyslu věřitele k vedení insolvenčního řízení.
18. Vláda se poté vyjadřuje ke konkrétním námitkám navrhovatele. Co se týče námitky, že institut zálohy podle § 108 odst. 1 insolvenčního zákona narušuje právo na přístup k soudu, vláda uvádí, že tímto prostředkem je sledován legitimní cíl, jímž je ochrana dlužníka, kterou lze zařadit pod veřejný zájem. Institut zálohy přitom není novým institutem, neboť existuje již od účinnosti zákona č. 94/1996 Sb., kterým se mění a doplňují zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a byl i posuzován v rámci soudního přezkumu (srov. stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 1998 sp. zn. Cpjn 19/98 nebo i navrhovatelem citovaný rozsudek sen. zn. 29 NSČR 172/2017). Důvodová zpráva k zákonu č. 64/2017 Sb. pak sleduje judikaturu a předchozí právní úpravu institutu zálohy, přičemž zdůrazňuje tři výše zmíněné cíle. Rovněž poukazuje na to, že zveřejnění údajů o tom, že se proti dlužníkovi vede insolvenční řízení, zasahuje do dobré pověsti dlužníka a může mu potenciálně způsobit újmu (ať již v důsledku snížení obratu, či ztráty konkurenceschopnosti). Záloha slouží i k zajištění chodu soudů, neboť umožňuje insolvenčnímu správci vykonávat svoji funkci od samého počátku a současně chrání justici před přetížením bezdůvodnými insolvenčními návrhy. Vláda nesouhlasí s námitkou navrhovatele, že záloha vybočuje z povahy zálohy na náklady insolvenčního řízení podle § 108 odst. 2 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 64/2017 Sb. Podle vlády obě zálohy (tzn. jak záloha podle § 108 odst. 1, tak záloha podle § 108 odst. 2 insolvenčního zákona) sledují stejné cíle, přičemž se liší pouze v provedení. K tomu lze dojít i systematickým výkladem (srov. zařazení do ustanovení s názvem „Záloha na náklady insolvenčního řízení“) nebo tím, že se užijí stejná pravidla o financování činnosti insolvenčního správce (srov. § 38 insolvenčního zákona) na rozhodování o vrácení zálohy (srov. § 146 odst. 3 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 334/2012 Sb.) nebo uplatnění náhrady za ni jako pohledávky za majetkovou podstatou (srov. § 108 odst. 5 insolvenčního zákona a § 168 odst. 3 insolvenčního zákona).
19. Vláda se dále věnuje otázce, zda existuje přiměřená rovnováha mezi institutem zálohy podle § 108 odst. 1 insolvenčního zákona a sledovanými cíli. S ohledem na sledované cíle, způsob jejich naplnění a zmírňující instituty insolvenčního zákona (např. výjimky z povinnosti složit zálohu pro určité skupiny osob; povinnost složit zálohu je uložena pouze jednomu z věřitelů, ostatní věřitelé jsou z této povinnosti osvobozeni; přednostní postavení pohledávky na náhradu zálohy) považuje vláda institut zálohy za přiměřený. Právní úprava usiluje o nastolení spravedlivé rovnováhy mezi sledovanými cíli a zájmy věřitelů. Obdobnou konstrukci využívá i úprava jistoty v případě předběžných opatření, jejíž ústavní souladnost byla potvrzena i Ústavním soudem (srov. usnesení ze dne 16. 5. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 46/05).
20. Vláda se rovněž zabývá otázkou, zda institut zálohy zasahuje do podstaty práva na přístup k soudu. Podle vlády institut zálohy nenarušuje podstatu práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Splňuje požadavek předvídatelnosti, neboť stanovuje konkrétní výši zálohy, vymezuje subjekty, které mají povinnost ji složit, a zákonná úprava zaručuje insolvenčnímu navrhovateli soudní ochranu v odpovídající míře s ohledem na postavení dlužníka a ochranu jeho práv. Insolvenční navrhovatel se na způsobu financování podílí až po dlužníkovi, přičemž i další ustanovení insolvenčního zákona zmírňují riziko, že se část zálohy navrhovateli nevrátí. Způsob financování činnosti insolvenčního správce prostřednictvím zálohy na náklady insolvenčního řízení byl vyhodnocen judikaturou jako ústavně souladný (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/01). Vláda doplňuje, že vyvolal-li insolvenční navrhovatel svým návrhem zahájení insolvenčního řízení, musí také nést riziko, že bude hradit část nově vzniklých nákladů insolvenčního správce, pokud je nepokryje majetková podstata dlužníka. Měl-li by však Ústavní soud názor, že za určitých okolností může § 108 odst. 1 insolvenčního zákona představovat nepřekročitelnou překážku v přístupu k soudu, bylo by třeba podle vlády zvážit ústavně konformní výklad, podle něhož by se s odkazem na § 7 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., uplatnila přiměřeně úvaha soudu podle § 75b odst. 3 písm. d) o. s. ř., resp. podle § 138 o. s. ř., která umožňuje případnou tvrdost zákona v individuálních případech zmírnit. Vzhledem k tomu, že nová úprava nenechává rozhodnutí o uložení zálohy na soudu, nýbrž ukládá tuto povinnost přímo ze zákona, mohly by se analogicky uplatnit výše uvedené zmírňovací instituty osvobození od soudních poplatků.
21. Namítal-li navrhovatel protiústavnost odstupňování výše zálohy podle osoby dlužníka (podnikající versus nepodnikající subjekty) a její odpuštění pro určitě skupiny věřitelů z hlediska obecné rovnosti a rovnosti před soudem, poukazuje vláda na to, že kritéria, která jsou k odlišení jednotlivých skupin použita, jsou v právním řádu obvyklá a zákonodárce disponuje při jejich uplatnění širokým prostorem pro uvážení. Stanovení zálohy v různé výši podle jednotlivých skupin osob je založeno na objektivních a racionálních kritériích [srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.) nebo ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 30/15 (N 42/80 SbNU 517; 239/2016 Sb.), bod 25], která vycházejí ze zkušeností s výskytem zneužívajících insolvenčních návrhů. Ze stejných důvodů nelze považovat za diskriminační ani vynětí určitých skupin osob z povinnosti hradit zálohu (srov. výše uvedený nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 či usnesení sp. zn. Pl. ÚS 46/05). Testem ústavnosti prošla i různě stanovená výše jistoty (srov. § 75b odst. 1 o. s. ř.) v případě návrhu na nařízení předběžného opatření (např. výše uvedené usnesení sp. zn. Pl. ÚS 46/05). Důvodem pro odlišnou výši zálohy pro podnikající právnické osoby byl předpoklad, že se zde sdružuje více osob za účelem podnikání, z čehož pramení často vyšší základní kapitál.
22. Vláda se konečně neztotožňuje ani s výtkou navrhovatele, že stanovení odlišné výše zálohy podle osoby dlužníka (podnikající fyzická osoba versus podnikající právnická osoba) odporuje právu podnikat. Odlišná výše zálohy je stanovena na podkladě rozumné úvahy podložené zejména samotnou podstatou rozdílů mezi podnikajícími fyzickými a právnickými osobami a zkušeností se zneužíváním insolvenčních návrhů. Vyšší záloha u právnických osob sleduje zajištění materiální rovnosti. Vláda podotýká, že insolvenční zákon obsahuje vedle zálohy podle § 108 odst. 1 insolvenčního zákona i řadu jiných nástrojů, které mají dlužníky před neoprávněnými insolvenčními návrhy chránit [např. nezveřejnění insolvenčního návrhu v insolvenčním rejstříku z důvodu pochybností (viz § 100a insolvenčního zákona) nebo odmítnutí insolvenčního návrhu pro zjevnou bezdůvodnost (viz § 128a odst. 2 insolvenčního zákona) a s tím spojená možnost uložení pokuty].
23. Vláda uzavírá, že napadená právní úprava podle jejího názoru obstála jak s ohledem na legitimní cíl, tak i z pohledu přiměřené rovnováhy mezi právní úpravou a sledovanými cíli. Dva výše deklarované cíle (zajištění chodu insolvenční justice a ochrana dlužníkových práv před šikanózními návrhy) jsou legitimní, což potvrzuje judikatura Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva. Tento institut je třeba považovat i za přiměřený, neboť naplňuje sledované cíle efektivněji než jiné nástroje. Zásah do práv věřitele je pak zmírněn výkladem dovoditelnými výjimkami, jakož i dalšími zmírňovacími instituty.
24. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevstupuje do řízení jako vedlejší účastník.