I.
Dne 16. října 1998 podal stěžovatel, tj. politická strana Demokratická unie, ústavní stížnost podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Důvodem ústavní stížnosti bylo rozhodnutí Ministerstva financí o nevyplacení příspěvku na úhradu volebních nákladů Demokratické unii v částce 7778790 Kč. Ministerstvo financí oznámilo dopisem z 19. srpna 1998 Demokratické unii své rozhodnutí s odvoláním na část ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, (dále jen "volební zákon") zavádějící pro vyplacení příspěvku hranici získaných hlasů ve výši tří procent z celkového počtu platných hlasů odevzdaných ve volbách. Ministerstvo financí je podle § 85 volebního zákona orgánem oprávněným vyplácet politickým stranám příspěvek na úhradu volebních nákladů po 90 Kč za každý platný odevzdaný hlas. S ohledem na to, že vyplacení volebního příspěvku na úhradu volebních nákladů bylo odmítnuto s poukazem na ustanovení zákona, podala Demokratická unie spolu s ústavní stížností návrh na zrušení části § 85 volebního zákona, jehož uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti.
Demokratická unie spatřuje v rozhodnutí Ministerstva financí porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), konkrétně zásah orgánu veřejné moci do svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti. Dle ústavní stížnosti, je-li každý platný hlas odevzdaný ve volbách dotován částkou 90 Kč pro příslušnou politickou stranu, pak již jakékoli další podmínky pro vyplacení této částky znamenají zásah do svobodné soutěže politických sil, neboť se tak vytvářejí nerovné podmínky pro působení politických stran. Tato nerovnost podmínek je znásobena dále i povinností kandidujících politických stran skládat kauci ve výši 1 600 000 Kč. Jestliže se pak některým stranám ani nevrátí tato kauce ani nedostanou příspěvek na volební náklady za každý odevzdaný hlas, jde o ekonomickou diskriminaci státu vůči vznikajícím politickým stranám, jíž jsou znevýhodněny proti stranám etablovaným, což je v přímém rozporu s čl. 5 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), podle něhož je politický systém založen na volné soutěži politických stran. Dle Demokratické unie stát tímto postupem požaduje, aby nově vzniklá politická strana bez jakýchkoli státních finančních prostředků překročila již v prvních volbách po svém vzniku tříprocentní hranici, a to v konkurenci se stranami státem bohatě financovanými. Ústavní stížnost shledává kromě toho i jednoznačnou diskriminaci z pohledu občana, neboť stát rozhodl, že některý hlas bude mít hodnotu 90 Kč a jiný nikoli. Konečně pak poukazuje ústavní stížnost na to, že nelze pouze ochranu politických práv deklarovat a posléze pak ekonomickými nástroji činit pravý opak. Má-li být zachována skutečně svobodná soutěž politických sil, pak musí být tato částka také vyplácena za každý odevzdaný hlas bez dalších omezujících podmínek.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky jako účastníka řízení se především namítá, že podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy a § 73 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. může politická strana podat návrh k Ústavnímu soudu jen v případě jejího rozpuštění nebo jiného rozhodnutí orgánu veřejné moci, které se dotýká její činnosti. Současná právní úprava jiný právní důvod pro aktivní legitimaci politické strany v řízení podle § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nepřipouští. Demokratická unie není tedy k podání předmětného návrhu oprávněna. Poslanecká sněmovna považuje proto za bezpředmětné vyjadřovat se k návrhu na zrušení části § 85 volebního zákona a omezuje se pouze na konstatování, že volební zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákona je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem, a je na Ústavním soudu, aby podaný návrh posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.
Vzhledem k námitce nedostatku aktivní legitimace politické strany v řízení podle § 72 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl Ústavní soud nucen nejprve se zabývat touto výhradou. Dospěl k závěru, že argumentace Poslanecké sněmovny vychází z chybného výkladu zákona, a není proto opodstatněná. Podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy proti pravomocnému rozhodnutí, opatření nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci porušujícím ústavně zaručená práva a svobody. Právnickou osobou je nepochybně i politická strana, která je subjektem práv a povinností.
Ustanovení o okruhu oprávněných osob pro podání ústavní stížnosti není dotčeno, ale pouze doplněno § 73 zákona č. 182/1993 Sb., který upravuje speciální případ rozpuštění politické strany anebo jiného rozhodnutí státní moci, jež se týká činnosti politické strany, např. rozhodnutí o zamítnutí registrace politické strany nebo o pozastavení její činnosti dle § 14 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, tedy věcí, o nichž rozhoduje zpravidla na návrh vlády Nejvyšší soud. V případě § 73 zákona č. 182/1993 Sb. může politická strana podat návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, jestliže má za to, že rozhodnutí týkající se její činnosti není ve shodě s ústavními nebo jinými zákony. Tím není omezeno právo politické strany kromě návrhů podle § 73 zákona č. 182/1993 Sb. podávat i ústavní stížnosti za podmínek § 72 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Pokud pak jde o § 72 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, politická strana jako právnická osoba je oprávněna podat ústavní stížnost, má-li za to, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy. Protože v daném případě ústavní stížností napadená skutečnost nastala bezprostředním působením ustanovení § 85 volebního zákona, přísluší Demokratické unii právo podat spolu s ústavní stížností návrh na zrušení toho právního předpisu, jehož uplatněním došlo k následkům, jež jsou předmětem ústavní stížnosti (§ 74 zákona č. 182/1993 Sb.).
Ústavní soud zvážil i pochybnost, zda ústavní stížnost nebyla podána někým zjevně neoprávněným podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo financí ve sdělení z 19. srpna 1998 č. j. 143/61 733/1998 uvádí, že není oprávněno příspěvek na úhradu volebních nákladů Demokratické unii vyplatit, protože tato strana nesplnila zákonnou podmínku pro výplatu volebního příspěvku dle § 85 volebního zákona.
Ministerstvo financí patrně nepokládá své sdělení za rozhodnutí orgánu státní správy a odkazuje výslovně na "obvyklou cestu" proti omezení, jež Demokratická unie pokládá za protiústavní. Tyto "obvyklé cesty" mohou být dvě. První spočívá v podání návrhu na zrušení předpisu volebního zákona prostřednictvím skupiny poslanců nebo senátorů těch politických stran, jež jsou v Parlamentu již zastoupeny. Takový (imaginární) počin velkých stran ve prospěch stran malých, které jsou jejich potencionálními konkurenty, lze však stěží předpokládat.
Druhou cestou by mohla být soudní žaloba proti České republice zastoupené Ministerstvem financí o vyplacení příslušného volebního příspěvku. Avšak i tato cesta má svá úskalí. I kdyby žalobce v takovém případě navrhl obecnému soudu, aby požádal o zrušení napadeného ustanovení volebního zákona, soud by sice mohl, ale nemusel řízení přerušit a nemusel by dle čl. 95 odst. 2 Ústavy věc předložit Ústavnímu soudu. Žalobce je v takovém případě plně odkázán na názor obecného soudu, který má povinnost obrátit se na Ústavní soud pouze tehdy, jestliže sám dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem.
Je zřejmé, že při takovém postupu by stěžovateli, tj. Demokratické unii, mohla vzniknout vážná a neodvratitelná újma podle § 75 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. Avšak odkaz na "obvyklou cestu" obecných soudů v tomto případě neobstojí ani z hlediska § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., neboť eventuální námitku, že stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje, Ústavní soud nemůže akceptovat, jde-li o stížnost, která svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele - v daném případě o otázku obecného významu, jež úzce souvisí s principem rovnosti politických stran ve volební soutěži.
Bez ohledu na tuto závažnou okolnost obě cesty označené za "obvyklé" vykazují nedostatky, jež by ve svých důsledcích znamenaly restriktivní zásahy do pojmového obsahu materiálního právního státu a do práva domáhat se soudní cestou uplatnění principu rovnosti zaručeného Ústavou, Listinou, jakož i Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy). Před touto skutečností neobstojí argument, že sdělení Ministerstva financí není formálním rozhodnutím správního orgánu. Podle § 20a zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, příspěvek vyplácí Ministerstvo financí na žádost politické strany nebo hnutí. V daném případě ve skutečnosti jde o odmítnutí vzneseného požadavku, tedy o zaujetí stanoviska, jež je ve sdělení z 19. srpna 1998 pod č. j. 143/61 733/1998 vyjádřeno. Dle názoru Ústavního soudu v tomto případě není tolik podstatné, zda šlo o formální věcné zamítnutí žádosti anebo prostě jen o "opatření" nebo "jiný zásah" orgánu veřejné moci.
Skutečností zůstává, že jde o negativní reakci orgánu veřejné moci na vznesený nárok, byť s odkazem, že ustanovení zákona výplatu volebního příspěvku nedovoluje. Také vzhledem k tomu je na místě ústavnost § 85 volebního zákona přezkoumat, neboť stěžovatelka odvozuje odmítnutí svých nároků právě od protiústavního charakteru tohoto ustanovení. Senát Ústavního soudu má ostatně dle § 64 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb. právo "v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti" případně též sám podat návrh na zrušení právního předpisu, dojde-li při jeho přezkoumání k závěru, že odporuje ústavnímu zákonu.
Ze všech těchto důvodů Ústavní soud přistoupil k projednání návrhu na zrušení části § 85 třetí věty volebního zákona, jež zní ", která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů,".