XI./b
Povinnost zákonodárce plynoucí z ochrany legitimního očekávání
77. Druhou rovinou téhož závazku zákonodárce je mechanismus, jakým bylo naloženo s právně významnými nároky oprávněných osob z řad (nejen) církví a náboženských společností s ohledem na konkrétní zvolený model celkové koncepce restitučního zákonodárství v Československu po roce 1989. Naprostá většina aktů, kterými komunistický stát zcela odňal církvím a náboženským společnostem jejich hospodářskou samostatnost, by neobstála nejen s ohledem na tehdy již zcela nepochybný mezinárodní standard základních práv, ale ani ve světle dobových československých zákonů. Přechod vlastnického práva ani v tehdejší době nemohl být založen kupř. převzetím věci bez právního důvodu, navíc státem, který po celou dobu držby ani nemohl být v dobré víře.
78. Ústavní soud konstatuje, že kromě explicitního zákonného podkladu v ustanovení § 29 zákona o půdě má legitimní očekávání církví a náboženských společností základ i v celkové koncepci restitučního procesu po roce 1989, který ani v jednotlivých restitučních ustanoveních [srov. interpretaci v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/98 ze dne 31. 3. 1999 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.) a řadě dalších], ale ani jako celek, nemůže být vykládán v neprospěch celých skupin subjektů (osob), které kromě křivd majetkových přežívaly dlouhá období pod systematickým a permanentním tlakem totalitní státní moci i ve všech svých (zbývajících) aktivitách.
79. Pro projednávanou věc je zvláště významné, že podle judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská právaje nutno ustálenou judikaturu soudů a v ní obsaženou interpretaci považovat za zákon v materiálním smyslu a za součást příslušné právní normy [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 566/05 ze dne 20. 9. 2006 (N 170/42 SbNU 455); nález sp. zn. IV. ÚS 611/05 ze dne 8. 2. 2006 (N 34/40 SbNU 281); rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Kruslin proti Francii ze dne 24. dubna 1990, č. 11801/85, Series A No. 176-B; Müller a další proti Švýcarsku ze dne 24. května 1988, 10737/84, Series A No. 133; Markt Intern Verlag GmbH a Klaus Beermann proti Německu ze dne 20. listopadu 1989, č. 10572/83, Series A No. 165; pokud není uvedeno jinak, citovaná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (Komise) jsou zveřejněna v databázi HUDOC na http://www.echr.coe.int]. V nyní posuzované věci tak existence legitimního očekávání (majetkového zájmu) dotčených církevních subjektů plyne jak ze zákonného ustanovení, tak z ustálené interpretační a aplikační praxe (judikatury Ústavního soudu, na niž systematicky odkazují soudy obecné).
80. Na tomto místě je nutno uvést, že ačkoliv pojem legitimního očekávání může mít přes toto označení v úvahách různých Ústavních soudů či Evropského soudu pro lidská práva zvláštní povahu, tedy není zcela volně zaměnitelný s obdobně označenými teoretickými konstrukcemi v jiných jurisdikcích (ésperance légitime; legitimate expectation), jeho relevantní podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (i čl. 11 Listiny). Podle tohoto článku: "Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.". Pojem "majetek" obsažený v první části čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva. Může zahrnovat jak "existující majetek", tak různé majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní očekávání" dosáhnout účinného užívání vlastnického práva. Předmětem ochrany podle zmíněného článkuje tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. Ústředním pravidlem při zvažování aplikovatelnosti čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je ohled na konkrétní a individuální okolnosti případu, které ve svém souhrnu měly založit majetkový zájem chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě [Iatridis proti Řecku [GC], rozsudek ze dne 25. března 1999, č. 31107/96, odst. 54, ECHR 1999-11; Beyeler proti Itálii [GC], ze dne 5. ledna 2000, č. 33202/96, odst. 100, ECHR 2000-1; Broniowski proti Polsku [GC], ze dne 22. června 2004 č. 31443/96, odst. 129, ECHR 2004-V; Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku [GC], ze dne 11. ledna 2007, č. 73049/01, odst. 63].
81. Ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě v interpretaci Evropského soudu pro lidská práva neukládá členským státům obecný závazek navracet majetek, který na ně byl převeden před ratifikací Úmluvy. Ani nepředstavuje omezení členských států při stanovení rozsahu majetkových restitucí a určení podmínek, za kterých bude majetek navracen původním vlastníkům [Jantner proti Slovensku, rozsudek ze dne 4. března 2003, no. 39050/97, odst. 34]. Na druhou stranu však, pokud smluvní stát po ratifikaci Úmluvy (Protokolu) přijme právní úpravu umožňující plnou nebo částečnou obnovu vlastnictví konfiskovaného majetku, může tento zákon zakládat nové majetkové právo pod ochranou čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Totéž platí ve vztahu k opatřením týkajícím se restituce nebo kompenzace majetku, která plynou ze zákona přijatého před ratifikací Úmluvy (Protokolu), pokud tento zákon zůstává v účinnosti i po ratifikaci Úmluvy (Protokolu) [Broniowski proti Polsku [GC], ze dne 22. června 2004, č. 31443/96, odst. 125, ECHR 2004-V; Maltzan a další proti Německu (dec.) [GC], ze dne 2. března 2005, č. 71916/01, 71917/01 a 10260/02, odst. 74(d), ECHR 2005-V; Kopecký proti Slovensku [GC], ze dne 28. září 2004, č. 44912/98, odst. 35(d), ECHR 2004-IX].
82. Pokud jde dále o pojem legitimního očekávání, vzhledem k různému pojetí tohoto institutu v různých jurisdikcích lze na okraj komparativně zmínit např. odlišnou koncepci legitimního očekávání v judikatuře Evropského soudního dvora (Soudního dvora Evropské unie), která se pojetí ustálenému v judikatuře Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva zcela zásadně vymyká. Respekt k legitimnímu očekávání v judikatuře Evropského soudního dvora je sice jedním z nejčastěji se dovolávaných principů práva Společenství/EU, nicméně jeho aplikace je typická pouze v konkrétně stanovených oblastech, zejména v oblasti zemědělství a v zaměstnaneckých sporech [viz Tridimas, T. The General Principles of EC Law. Oxford University Press, 2000, str. 169]. Tento princip má zvláštní význam zejména v kontextu retroaktivní aplikace práva. Lze se ho však dovolávat i v jiných souvislostech, ale vždy jen v rozsahu, ve kterém samo Společenství/EU již dříve vytvořilo situaci, která dala vzniknout legitimnímu očekávání. Takové očekávání může vzniknout na základě dřívější legislativy nebo na základě jednání institucí Společenství, přičemž tohoto principu se lze dovolat, pouze pokud legislativa nebo jednání dotčených orgánů jsou bezprostřední příčinou legitimního očekávání. Legitimní očekávání může být zdrojem hmotných práv, čímž se odlišuje např. od principu právní jistoty, který má spíše charakter obecného a interpretačního principu. Při respektování výše uvedených obecných předpokladů Evropský soudní dvůr konkretizoval koncepci legitimního očekávání ve své judikatuře tak, že musí mít určitou podobu z hlediska toho, kdo se jej může dovolávat, v jakém čase, v jakém rozsahu a ve vztahu k jakým právům. Např. v rozsudku Soudu první instance T-199/01, G contre Commission de Communautés européennes ze 7. listopadu 2002, v bodě 38 se uvádí, že je odkazováno na předchozí judikaturu, a dále, že se právo legitimního očekávání váže na tři podmínky - tomu, kdo se jej dovolává, musí být veřejnou správou Společenství poskytnuty přesné, bezpodmínečné a shodné záruky, vyplývající z oprávněných a spolehlivých zdrojů, dále tyto záruky musí být takové povahy, že z nich vznikne legitimní očekávání u toho, komu jsou určeny, a konečně tyto záruky musí být poskytnuty v souladu s použitelnými normami. Uvedené podmínky vztahující se ke koncepci legitimního očekávání vymezené ve výše uvedeném rozsudku Soudu první instance T-199/01, G contre Commission de Communautés européennes však musí být chápány v úzkém kontextu projednávané oblasti, kterou se tento případ zabývá, totiž v kontextu zaměstnaneckého sporu, ve kterém bylo odmítnuto proplatit náhradu lékařských výdajů úředníku Evropské komise.
83. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) uvedl, že "k principu legitimního očekávání v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva judikoval, že z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován individuálním právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy" (srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 - viz výše). Konečně zcela konkrétně k posuzované problematice se Ústavní soud vyjádřil v již citované judikatuře [nález ze dne 2. února 2005 sp. zn. II. ÚS 528/02; stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, prostřednictvím potvrzením závěrů dříve citovaného nálezu; usnesení ze dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. ÚS 687/04 (ve SbNU nepublikováno); a řada rozhodnutí navazujících], když uvedl, že "Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení.". V nyní projednávané věci tedy Ústavní soud legitimní očekávání (majetkový zájem) dovozuje z konkrétního zákonného ustanovení podpořeného dlouhodobou interpretací Ústavním soudem.
84. Ve stěžejním rozsudku Velkého senátu ze dne 22. června 2004 ve věci Broniowski proti Polsku [GC], č. 31443/96, ECHR 2004-V - které má pilotní charakter a jehož nosné závěry nelze pominout ani v nyní posuzované věci - Evropský soud pro lidská práva hodnotil situaci stěžovatele, který, stručně řečeno, neúspěšně uplatňoval svůj požadavek na odškodnění za nemovitosti, které jeho rodina pozbyla po druhé světové válce. Tento jeho majetkový zájem měl oporu v právním řádu (příslib zákonodárce) a judikatuře nejvyšších soudních instancí. V důsledku postupu a zejména nečinnosti státu, který nepřijal odpovídající - právním řádem předvídaný - zákon, podle něhož by o odškodnění mohlo být rozhodnuto, bylo shledáno porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
85. Pro závěry Ústavního soudu se jeví jako podstatné, že Evropský soud pro lidská práva kvalifikoval nečinnost zákonodárce jako zásah do práva ve smyslu obecného pravidla věty první čl. 1 [odst. 136, 145, 146 rozsudku]. Zdůraznil, že kontext citovaného článku obsahuje i pozitivní povinnost státu zabezpečit výkon dotčených majetkových práv při zohlednění spravedlivé rovnováhy mezi konkurujícími si zájmy jednotlivce a celé společnosti [odst. 143 - 144]. Každý zásah do práva zaručeného Úmluvou musí sledovat legitimní cíl při zachování zásady spravedlivé rovnováhy (fair balance), která je vlastní čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Zároveň uvedl, že vnitrostátní orgány, pro svou přímou znalost společnosti a jejích potřeb, mají široké možnosti vlastního uvážení v otázce identifikace veřejného zájmu při vyvažování střetávajících se práv a zájmů, až na situace, kdy jejich úsudek zjevně postrádá rozumný základ [odst. 149; s odkazem na James a další proti Spojenému království, ze dne 21. února 1986, č. 8793/79, Series A no. 98-A; The Former King of Greece (Bývalý řecký král) proti Řecku [GC], rozsudek ze dne 23. listopadu 2000, č. 25701/94, ECHR 2000-XII]. Uvedená měřítka jsou platná i pro tak zásadní změny systému, jakými jsou přechod země od totalitního režimu k demokratické formě vlády a reforma politické, právní a ekonomické struktury státu jakožto fenoménů, které nevyhnutelně zahrnují i přijímání ekonomického a sociálního zákonodárství se širokými společenskými dopady. Při aplikaci čl. 1 Dodatkového protokolu musí být provedeno celkové zhodnocení různých dotčených zájmů při zohlednění, že Úmluva je zamýšlena k zajištění práv, která jsou "účelná a účinná.". Při posuzování přípustnosti zásahu nemusí být hodnoceny nutně pouze konkrétní podmínky kompenzace, nýbrž i postup stran a prostředky využité státem a jejich implementace. V tomto kontextu zdůraznil Evropský soud pro lidská práva, že nejistota, ať již plyne ze zákona, správních postupů či z praxe orgánů státní správy, je faktorem, který musí být brán v potaz při hodnocení postupu státu. Pokud se jedná o sporné otázky veřejného zájmu, státní moc musí jednat ve správný čas, vhodně a důsledně [odst. 151; s odkazem na rozsudek ve věci Vasilescu proti Rumunsku ze dne 22. května 1998, č. 27053/95, odst. 51, ECHR1998-III; Beyeler proti Itálii [GC], ze dne 5. ledna 2000, č. 33202/96, odst. 110 in fine, 114 a 120 in fine, ECHR 2000-1; Sovtransavto Holding proti Ukrajině ze dne 25. července 2002, č. 48553/99, odst. 97 - 98, ECHR 2002-VII].
86. V předmětném případu Evropský soud pro lidská práva opakovaně zvažoval historické faktory, specifika dotčeného období, kdy se stát musel potýkat s problémy politické, hospodářské a sociální přeměny, i velký rozsah sporných nároků, a připouštěl mimořádnou obtížnost situace, vyžadující komplexní politická rozhodnutí [srov. odst. 155 - 163]. Evropský soud pro lidská práva dále připustil, že v situacích, jejichž řešení vyžaduje přijetí sporného zákona s výraznými ekonomickými dopady na celý stát, musí mít vnitrostátní orgány značnou diskreci nejen při výběru opatření pro ochranu a regulaci vlastnických vztahů, ale rovněž volbě odpovídající doby k jejich provedení. Výběr těchto opatření může zahrnovat i nezbytná rozhodnutí omezit výši kompenzace za zabavený majetek na úroveň nižší než je jeho tržní cena. Ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu tedy nezajišťuje právo na plnou kompenzaci za všech podmínek [odst. 182; s odkazem na rozsudek James a další proti Spojenému království, ze dne 21. února 1986, č. 8793/79, odst. 54, Series A no. 98-A].
87. Dále Evropský soud pro lidská práva uvedl, že ačkoliv zásadní reformy politického a ekonomického systému země a stav veřejných financí mohou ospravedlnit výrazné omezení vyplácených kompenzací (za nemovitosti, o něž stěžovatel a další osoby přišly po roce 1945), polský stát nebyl schopen předložit dostatečné vysvětlení, ve vztahu k čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, z jakého důvodu trvale selhával po mnoho let při realizaci nároku stěžovatele, stejně jako tisíců jiných [odst. 183]. Pravidla a principy plynoucí z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě vyžadují, uvedl Evropský soud pro lidská práva, aby státy nejen respektovaly a aplikovaly konzistentně a předvídatelně zákony, které samy přijaly, ale i v jejich důsledku zajistily právní a faktické podmínky pro jejich realizaci. Stejné principy zavázaly polský stát, aby v přiměřeném čase, vhodnými prostředky a důsledně naplnil legislativní příslib vypořádat příslušné nároky, a to ve veřejném zájmu [odst. 184]. Skutečnost, že stěžovatel nepatrnou část (kolem 2 %) kompenzace již obdržel, Evropský soud pro lidská práva neshledal za důvod, proč by tím měl být zbaven možnosti získat alespoň přiměřenou část nárokované hodnoty [odst. 186 in fine].
88. Kromě výroku o porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě Evropský soud pro lidská práva vyslovil, že toto porušení má původ v systémovém problému spočívajícím v selhání domácího zákonodárství a praxe [výrok sub 3]. Dalším výrokem Evropský soud pro lidská práva uložil polskému státu povinnost prostřednictvím vhodných právních opatření a správní praxe zajistit realizaci dotčeného majetkového práva i ve vztahu k jeho ostatním nositelům nebojím namísto toho poskytnout odpovídající kompenzaci [výrok sub 4].
89. Výše uvedené právní závěry Evropského soudu pro lidská práva dopadají mutatis mutandis i na postavení beneficientů napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě, kteří byli o budoucím vypořádání historického majetku církví státní mocí opakovaně ujišťováni, a to postoji a explicitními přísliby vrcholných orgánů moci výkonné i jednotlivých ústavních činitelů, a především samotným zákonodárcem prostřednictvím příslibu obsaženého v zákonné normě. V této atmosféře posléze Ústavní soud odmítl uvedený příslib zákonodárce řešit kazuisticky prostřednictvím individuálních soudních řízení, kterými by vzhledem k vysokému počtu potenciálních sporů zahlcená soudní moc aktivisticky naplňovala účel zákona, který vznikne teprve v budoucnu. Stěžejním je v této věci prvek důvěry v právo, o jehož konkrétní interpretaci byly církevní subjekty opakovaně ze strany veřejné moci ujišťovány, včetně explicitních rozhodnutí Ústavního soudu [již uvedená rozhodnutí: nález ze dne 2. února 2005 sp. zn. II. ÚS 528/02; stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, s připojeným odkazem na předchozí nález; usnesení ze dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. ÚS 687/04; nález ze dne 24. června 2009 sp. zn. I. ÚS 663/06; a řada dalších rozhodnutí].
90. To, co Ústavní soud ve své judikatuře označuje jako legitimní očekávání [srov. uvozovkami opatřený pojem right to credit ve výroku sub 3 rozsudku Broniowski], je nepochybně trvajícím a konkrétním majetkovým zájmem spadajícím pod čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nemožnost realizovat tento majetkový zájem (resp. dosáhnout kompenzace) po dobu devatenácti let tak podle názoru Ústavního soudu splňuje hledisko protiústavnosti, spočívající v opomenutí legislativně vyřešit systémový a komplexní problém, na nějž byl zákonodárce Ústavním soudem opakovaně upozorňován. Legitimita účelu tohoto zásahu (nečinnosti) mohla trvat po určité přechodné období v době přijímání nejzásadnějších kroků společenské transformace, není však udržitelná ad infinitum. Jako mimořádně cynický se mimochodem jeví protiargument, dle něhož se dotčené subjekty nyní nemohou dovolávat svých majetkových nároků, protože své zájmy řádně nehájily dostupnými právními prostředky bezprostředně po zásahu do práva mezi lety 1948 - 1989. Obdobná argumentace vystavuje podstatu právních a politických změn po roce 1989 zásadním pochybnostem o jejich smyslu a zavírá oči před rolí soudů v (církevních) politických procesech jako ochotných vykonavatelů stranických příkazů [srov. zvláště nález ze dne 2. února 1999 sp. zn. II. ÚS 66/98 1999 (N 18/13 SbNU 123), který ve vztahu k obdobně "nedůslednému" stěžovateli přiléhavě poznamenal, že "by další uplatňování majetkového práva na nemovitosti poměrně vysoké hodnoty zcela určitě vedlo k nejjednoduššímu tehdy používanému prostředku státu - tj. k odstranění nositele tohoto práva, a to bez jakéhokoli zdůvodnění."; k tomu obecně nález Ústavního soudu ze dne 21. prosince 1993, sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (viz výše)].
91. K uvedenému Ústavní soud připouští, že určité specifikum tohoto subjektivního majetkového práva může - i s ohledem na uvážení zákonodárce - vyplynout ze samotné organizační podstaty jednotlivé církve nebo náboženské společnosti, kdy konkrétní podoba vypořádání nemusí směřovat vůči individuálním subjektům, nýbrž podle okolností i vůči církvi či náboženské společnosti jako celku. Přes uvedené musí zákonodárce respektovat principy, které plynou z čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, podle nichž nesmí být výše stanovené náhrady v poměru k hodnotě kompenzovaného majetku projevem libovůle zákonodárce, nýbrž musí odrážet zásadu přiměřenosti (resp. fair balance). Pokud majetková křivda způsobená formálně jednotlivé církevní právnické osobě byla, s ohledem na organizační strukturu a vnitřní vazby církví, zamýšlena a realizována jako akt protiprávní represe vůči celé (příslušné) církvi, zahrnuje pozitivní odpovědnost zákonodárce i uvážení vhodné podoby úpravy těchto celkových vztahů, s výhradou poskytnutí soudní ochrany v konkrétním případě. Je-li jako alternativa k uvedenému zvažována cesta vysokého počtu individuálních soudních sporů, v řádech tisíců - což by bylo praktickým důsledkem přenesení odpovědnosti ze zákonodárce na soudy při zrušení § 29 zákona o půdě - pochybuje Ústavní soud, že by po mnoha dalších letech těchto řízení, byť by se fakticky většina majetku dostala do vlastnictví církví a náboženských společností, byl vůbec naplněn původní morální a ekonomický účel restitucí či zohledněny v žádoucí míře zájmy obcí či třetích osob.