IV.
Základem namítané protiústavnosti zákonného zmocnění Ministerstva vnitra k vydání podzákonného prováděcího předpisu určujícího, které z obecních úřadů budou pověřeny výkonem působnosti na úseku matrik, jakož i vymezeny jejich správní obvody, je výtka vybočení zákonodárce z mezí stanovených čl. 100 odst. 1 a čl. 105 Ústavy. Svěřuje-li ústavodárce pravomoc stanovení přenesené působnosti obce a stanovení toho, kdy jsou obce správními obvody toliko zákonodárci, odvisí posouzení dané námitky od stanovení povahy uvedeného zákonného zmocnění a dále od posouzení, dochází-li vydáním příslušného podzákonného právního předpisu ke svěření výkonu státní správy orgánům samosprávy (čl. 105 Ústavy) a ke stanovení toho, kdy jsou obce správními obvody (čl. 100 odst. 1 Ústavy) anebo tomu tak není.
Z hlediska práva ústavního, jakož i práva jednoduchého na předmětnou věc dopadají čl. 105 a čl. 100 odst. 1 Ústavy, § 61 odst. 1, § 109 odst. 3 písm. b), § 64 odst. 1, 2 zákona o obcích, § 31, 32, § 104 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a § 2 odst. 1 písm. a), § 3 odst. 2 písm. a), § 3 odst. 3 a § 96 písm. a) zákona o matrikách.
Dle čl. 105 Ústavy výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon, přičemž toliko zákon stanoví (čl. 100 odst. 1 Ústavy), kdy jsou obce správními obvody.
Promítnutí Ústavou založené možnosti svěřit orgánům územní samosprávy i výkon státní správy pak v rovině obecné představují v posuzovaném kontextu příslušná ustanovení zákona o obcích a jim analogická ustanovení zákona č. 131/2000 Sb. Dle § 61 odst. 1 zákona o obcích obec vykonává na svém území státní správu ve věcech, které stanoví zákon, přičemž působnost v těchto věcech je její přenesenou působností. Na základě § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích v oblasti přenesené působnosti obce vykonává státní správu obecní úřad, a to s výjimkou věcí, které patří do působnosti zastupitelstva obce, rady obce a zvláštních orgánů obce, případně komisí. Ustanovení § 64 odst. 1, 2 zákona o obcích pak zakotvuje institut pověřeného obecního úřadu, jímž je orgán obce, který vykonává přenesenou působnost pro více obcí ve správních obvodech a v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, přičemž sídla a správní obvody jednotlivých pověřených obecních úřadů stanoví prováděcí právní předpis.
Na základě § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách jsou výkonem státní správy na úseku matrik pověřeny obecní úřady, případně městské úřady, v hlavním městě Praze úřady městských částí, v územně členěných statutárních městech úřady městských obvodů nebo úřady městských částí (dále jen "obecní úřady"). Podle § 2 odst. 1 písm. a) a § 3 odst. 2 písm. a) zákona o matrikách je obecní úřad pověřený ve vymezeném správním obvodě výkonem přenesené působnosti na úseku matrik v rozsahu tímto stanovené působnosti označen názvem matriční úřad [a to z hlediska legislativně technického zavedením legislativní zkratky v dikci ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách]. V daném případě se tudíž nejedná o zřízení správního úřadu dle čl. 79 odst. 1 Ústavy. Určení konkrétních obecních úřadů pověřených výkonem přenesené působnosti na úseku matrik, jakož i odpovídajících správních obvodů pak zákonodárce v ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) a v § 96 písm. a) zákona o matrikách svěřuje Ministerstvu vnitra.
K základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Jsou-li zákony ve smyslu formálním akty zákonodárného orgánu, kterými tento orgán "povoluje, popřípadě schvaluje, určitá konkrétní opatření výkonných orgánů (státní rozpočet, státní smlouvy a pod.)", přičemž "tradiční nauka se domnívá, že zákonný orgán v takových případech vydává - ve formě zákonů - správní akty. " (F. Weyr, Československé ústavní právo, Praha 1937, s. 37), podzákonnými právními předpisy ve smyslu formálním (a nikoli materiálním) jsou pak právní předpisy vydávané vládou, ministerstvy a jinými správními orgány, jež stanovují právní postavení přesně individualizovaných (označených) subjektů. Jakkoli jsou svojí formou pramenem práva (právním předpisem), svým obsahem jsou tudíž aplikací práva.
Uvedená obecná konstatování plně dopadají i na posuzovanou věc. Požadavku Ústavy omezujícímu možnost svěření výkonu státní správy orgánům obce toliko formou zákona (čl. 105 Ústavy) a tomu korespondujícímu omezení možnosti stanovení toho, kdy jsou obce správními obvody, rovněž toliko zákonem (čl. 100 odst. 1 Ústavy) zákonodárce dostál obecnou úpravou obsaženou v ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách.
Podpůrným argumentem pro zmíněný závěr je i skutečnost, že uvedená zákonná úprava plně koresponduje úpravě obecné obsažené v zákoně o obcích. Ústavní soud v této souvislosti odkazuje na ustanovení § 64 odst. 1, 2 zákona o obcích, jež zakotvuje institut pověřeného obecního úřadu, kterým je orgán obce vykonávající přenesenou působnost pro více obcí ve správních obvodech a v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, přičemž sídla a správní obvody jednotlivých pověřených obecních úřadů stanoví prováděcí právní předpis.
Tímto prováděcím právním předpisem je dle § 2 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 96 písm. a) zákona o matrikách prováděcí právní předpis vydávaný Ministerstvem vnitra. Jeho obsahem není obecná právní úprava, nýbrž její aplikace, tj. vymezení sídla a správních obvodů jednotlivých obecních úřadů vykonávajících působnost na úseku matrik.
Ústavní soud se v této souvislosti rovněž zabýval otázkou, dle níž tím, že zákonodárce svěřil aplikaci obecné zákonné úpravy Ministerstvu vnitra ve formě prováděcího právního předpisu a nikoli ve formě aktu aplikace práva (správního rozhodnutí), neporušil ústavní princip dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a neodňal tím obcím právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí (čl. 36 odst. 2 Listiny).
Zasáhl-li by prováděcí právní předpis vydaný Ministerstvem vnitra na základě § 2 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 96 písm. a) zákona o matrikách dle přesvědčení obce do Ústavou garantovaného práva na samosprávu a pokud nutno takový právní předpis interpretovat jako právní předpis ve smyslu formálním (tj. jako svojí povahou aplikaci práva), pak obci svědčí oprávnění podat komunální ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, k Ústavnímu soudu a dle § 74 zákona o Ústavním soudu s ní spojit návrh na zrušení tohoto předpisu. V rámci řízení o kontrole norem pak dle § 64 odst. 2 písm. e) zákona o Ústavním soudu a § 35 odst. 2 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), přísluší zastupitelství kraje aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení prováděcího právního předpisu, jímž se stanovují sídla a správní obvody jednotlivých pověřených obecních úřadů vykonávajících působnost na úseku matrik. Podání takového návrhu krajem je pak podle § 14 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb. dáno zákonem zakotvenou maximou vzájemné spolupráce kraje a obcí.
Oba uvedené instituty, tj. jak komunální ústavní stížnost spojená s návrhem dle § 74 zákona o Ústavním soudu, tak aktivní legitimace kraje v řízení o kontrole norem, skýtají dostatečnou ústavní garanci soudní ochrany ústavního práva obce na samosprávu vůči prováděcímu právnímu předpisu vydávanému Ministerstvem vnitra na základě § 2 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 96 písm. a) zákona o matrikách, jímž se stanovují sídla a správní obvody jednotlivých pověřených obecních úřadů vykonávajících působnost na úseku matrik.
Z uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, dle něhož ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) ve spojení s ustanovením § 96 písm. a) zákona o matrikách nejsou v rozporu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy, a proto návrh na jejich zrušení zamítl. Tyto důvody pak v plném rozsahu dopadají i na navrhované zrušení části ustanovení § 3 odst. 2 písm. a) a § 3 odst. 3 zákona o matrikách, jež jsou toliko ustanoveními, která na § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách odkazují.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Odlišné stanovisko zaujal k rozhodnutí pléna podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, soudce JUDr. Antonín Procházka.
******************************************************************