VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
(ústavnost vyloučení obecných předpisů o správním řízení)
Právní názor k ústavním aspektům problematiky vyloučení obecných předpisů o správním řízení vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/96. Konstatoval, že naplnění ústavního postulátu, dle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), představuje garanci proti zneužití státní moci a plyne z něj nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování (v posuzované věci ať už v podobě správního řádu či jiné samostatné normy). Vyloučení použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných zakládá současně dle Ústavního soudu i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.
Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, jak bylo již konstatováno, byl přijat Českou národní radou dne 30. března 1987, nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1988, přičemž žádná z jeho novelizací po pádu komunistického režimu se netýkala napadeného ustanovení § 44.
Podle důvodové zprávy k § 44 vládního návrhu zákona České národní rady o státní památkové péči (tisk č. 8, Česká národní rada 1986 - 1990) "prohlášení věcí za kulturní památky se nedotýká konkrétních práv jejich vlastníků, a proto není důvodu k aplikaci správního řádu. Kromě toho jsou zde dány zvláštní zájmy socialistické společnosti na zachování kulturních památek a na jejich kulturně politickém uplatnění, které nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků a jejich osobními hledisky. Přesto však i při vyloučení obecných předpisů o správním řízení se v příslušných ustanoveních zákona stanoví oprávnění vlastníků věcí se k návrhu nebo k podnětu na jejich prohlášení za kulturní památky vyjádřit.".
Celá koncepce zákona o státní památkové péči, zrcadlící dobové ideologické axiomy, vychází z naprosté prevalence veřejného (státního) zájmu a popření ochrany práv jednotlivce, v dané souvislosti pak ochrany práva vlastnického. Z tohoto přístupu pak resultovalo i kontradiktorní stanovisko, dle něhož prohlášení věcí za kulturní památky, jež je spjato s omezením dispozičních i užívacích oprávnění vlastníka, "se nedotýká konkrétních práv vlastníků", pročež tehdejší zákonodárce nespatřoval důvod k aplikaci správního řádu v předmětném řízení. Dalším argumentem tehdejší koncepce, jenž je pak v kontradikci s argumentem prvním, dle něhož omezením dispozičních a užívacích oprávnění vlastníka nemohou být dotčena jeho vlastnická práva, je pak argument jednoznačné dominance "zvláštních zájmů socialistické společnosti", jež "nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků a jejich osobními hledisky".
Takto koncipovaný účel ustanovení § 44 zákona o státní památkové péči nelze než považovat za rozporný s ústavní ochranou vlastnického práva podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Ústavní soud je si přitom vědom ústavní ochrany kulturního bohatství ve smyslu ochrany veřejného statku (čl. 34 odst. 2 Listiny). V řadě svých rozhodnutí vyslovil přitom názor, dle kterého ke kolizi v rovině ústavněprávní dochází nejen mezi základními právy a svobodami navzájem, nýbrž i mezi základními právy a svobodami a jinými ústavně chráněnými hodnotami - veřejnými statky [sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 99; vyhlášen pod č. 280/1996 Sb.), sp. zn. III. ÚS 256/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 37)]. Posouzení této kolize je výsledkem aplikace zásady proporcionality, jejímž nutným komponentem je i maxima plynoucí z čl. 4 odst. 4 Listiny, dle níž i v případě omezení základních práv a svobod plynoucího z priority s nimi v kolizi se ocitajícího veřejného statku musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Z toho, co bylo uvedeno, plyne, že v § 44 zákona o státní památkové péči zakotvené vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky je v rozporu i s důsledky, jež plynou pro posouzení této zákonné úpravy ze zásady proporcionality a z čl. 4 odst. 4 Listiny.
Účastník řízení pak ve prospěch ústavnosti § 44 zákona č. 20/1987 Sb. uvádí dva argumenty. Prvním je poukaz na judikaturu obecných soudů a Ústavního soudu, druhým pak tvrzení, dle něhož vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky nemá za následek úplnou absenci zákonné procedurální úpravy, jelikož ustanovení § 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jakož i § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., v této souvislosti určité klausule stanoví.
Odkazuje-li se ve vyjádření Senátu na vyjádření Ministerstva kultury k žalobě poukazující na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 35/94, nutno zdůraznit, že předmětem uvedeného rozhodnutí bylo posouzení materiálního souladu institutu prohlášení věci za kulturní památku s čl. 11 Listiny, nikoli ale otázka vyloučení obecné úpravy správního řízení bez jejího nahrazení úpravou speciální.
Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 30. srpna 2001 sp. zn. 7 A 13/99 dospěl k závěru, dle něhož "ze skutečnosti, že zák. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, nepřipouští při prohlašování věcí za kulturní památky opravný prostředek proti takovému rozhodnutí (§ 3 a § 44 zákona), nelze ještě dovodit rozpor tohoto zákona s Ústavou či s mezinárodními smlouvami, konkrétně s článkem 6 Úmluvy", jelikož "možnost projednat věc nezávislým orgánem podle uvedeného článku 6 Úmluvy (v podmínkách České republiky soudem) ostatně zákon č. 20/1987 Sb. nevylučuje". Obecně pak pro řízení o prohlášení věcí kulturní památkou soud vyslovil závěr, dle kterého "i když ustanovení § 44 zák. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, vylučuje pro řízení o prohlašování věcí za kulturní památky (§ 3 zákona) užití správního řádu, musí správní orgán v takovém řízení dbát základních zásad správního řízení.".
Nejvyšší správní soud pak ve svém rozsudku ze dne 28. dubna 2004 sp. zn. 6 A 106/2002 k námitce žalobce, dle níž právní úprava prohlášení věci za kulturní památku je velmi kusá a vylučuje použití správního řádu, odkázal na právní názor obsažený v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 č. j. 7 A 13/99-28. V souzené věci proto považoval za relevantní nikoliv samotnou skutečnost, zda žalovaný (Ministerstvo kultury) postupoval podle správního řádu, nýbrž zda respektoval práva vlastníka předmětného domu (tzn. žalobce), nacházející oporu právě v základních zásadách správního řízení. V tomto směru Nejvyšší správní soud zjistil, že žalovaný žalobce písemně vyrozuměl o podání návrhu na prohlášení domu za kulturní památku (§ 3 odst. 2 zákona o státní památkové péči), umožnil mu uplatnit jeho argumentaci a předkládat důkazy, s nimiž se následně řádně vypořádal, pročež dovodil závěr, že žalovaný respektoval základní zásady správního řízení.
Ústavní soud se ve své judikatuře vyjádřil i k otázce ústavnosti soustavy opravných prostředků. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.) v této souvislosti uvedl: "Soustava přezkumných instancí je výsledkem poměřování na straně jedné úsilí o dosažení panství práva, na straně druhé efektivity rozhodování a právní jistoty.". Ústavní soud tudíž sdílí stanovisko Vrchního soudu v Praze, dle něhož absence dvou instancí ve správním řízení při danosti soudního přezkumu bez dalšího nezakládá rozpor takovéto procesní úpravy s kautelami obsaženými v čl. 6 Úmluvy a v čl. 36 Listiny (ilustrací této maximy v oblasti soudního řízení je protiústavnost tzv. překvapivých rozhodnutí, jež vyloučením dvojinstančnosti zbavují účastníky řízení práva skutkově a právně argumentovat [viz nálezy sp. zn. III. ÚS 139/98, sp. zn. I. ÚS 336/99, sp. zn. III. ÚS 377/01, sp. zn. I. ÚS 220/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 12, nález č. 106; svazek 25, nález č. 5; svazek 24, nález č. 197; svazek 34, nález č. 129) a další]. Ze stanoviska, dle něhož absence dvojinstančnosti správního řízení protiústavnost bez dalšího nezakládá, neplyne ale závěr, dle něhož rozpor s ústavním pořádkem v důsledku takovéhoto konstatování nezakládá ani vyloučení obecných předpisů o správním řízení spjaté s absencí předpisů speciálních. Důvodem tohoto odlišení je skutečnost, že absence dvojinstančního řízení bez dalšího nemá za následek protiústavnost v případě explicitní úpravy správního řízení, přičemž předmětem posuzované věci je ústavnost absence explicitní úpravy správního řízení v její úplnosti.
V obou uvedených judikátech je dále vysloven názor, dle kterého v případě absence explicitní úpravy správního řízení je správní orgán povinen dbát základních zásad správního řízení, přičemž tyto zásady jsou poznatelné nejen z doktríny, nýbrž i aposteriorně z judikatury přezkumných rozhodnutí v soudním řízení správním.
Uvedený argument vychází z představy nepsané úpravy celého komplexu procesního práva. Tato koncepce je ale rozporná s ústavní maximou, dle níž státní moc lze uplatňovat jen způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Maxima zákonného podkladu pro výkon státní moci, resp. psaného procesního práva nevylučuje jeho dotváření judikaturou, příp. rozhodnutími správních orgánů, vylučuje ale ústavní akceptovatelnost absence explicitní zákonné procedurální úpravy v její úplnosti.
Absenci procesní úpravy správního řízení lze rozhodovací činností správních orgánů a judikaturou soudů kompenzovat použitím analogie. Doktrína zastává ale v této souvislosti velmi nejednoznačná stanoviska. Petr Průcha analogii v obecnosti odmítá: "Pro aplikaci a interpretaci norem správního práva platí, že použití analogie u nich nepřichází v úvahu, což svým způsobem vyplývá přímo z jejich povahy." (P. Průcha, Správní právo. Obecná část. Brno 2003, s. 70). Zdrženlivý postoj k analogii ve správním právu zastává i Petr Hajn: "analogie jakožto právní institut slouží k vykrývání mezer v právu a uplatní se zejména v právu soukromém. Ve veřejném právu a ve správním řízení si při použití tohoto institutu musíme ukládat značnou rezervovanost." (P. Hajn, Analogie jako právní institut a jako způsob usuzování. Několik poznámek k analogii v právu (nejen) správním. Právník, č. 2, 2003, s. 123). S ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny Milan Kindl formuluje zásadu, dle níž "analogie ve veřejném právu nelze použít v neprospěch toho, kdo vykonavatelem veřejné moci není", z čehož plyne, že jí může být užito v jeho prospěch" (M. Kindl, Malá úvaha o analogii ve veřejném právu. Právník, č. 2, 2003, s. 133). Obdobné stanovisko zastává i Vladimír Sládeček: "Může se zdát, že prostor pro použití analogie ve správním, resp. veřejném právu je beznadějně omezen či spíše zcela vyprázdněn zakotvením ústavních principů - limitů uplatňování veřejné (státní) moci (zejm. čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny) ..., to však neznamená holou nemožnost její aplikace, byť by se patrně nemělo jednat o úkaz častý .. použití analogie zákona nebo analogie práva ve správním právu (ať již hmotném nebo procesním) přichází v úvahu, jestliže přinese (jednoznačný) prospěch účastníku řízení či právního vztahu správního práva." (V. Sládeček, Obecné správní právo. Praha 2005, s. 130). Dle Vladimíra Vopálky "pokud je úprava nedostatečná, nezbývá než se opřít podle analogie i o některé instituty správního řádu, pokud to ovšem povaha věci nevylučuje, a o obecné zásady správního (procesního) práva (D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. 5. vyd., Praha 2003, s. 359).
I z takto nastíněného přehledu názorů doktrinárních, ve vší jejich mnohoznačnosti, lze dovodit závěr, dle něhož připouští-li vůbec doktrína použití analogie v oboru správního řízení, pak toliko za omezujících podmínek - pouze v omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Nelze z těchto stanovisek ale dovodit závěr, dle něhož by bylo lze považovat za akceptovatelné použitím analogie vytvořit procesní úpravu správního řízení v celé její úplnosti.
Právní názor Ústavního soudu vyslovený již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/96 se tedy shoduje i s obecnými důsledky stanovisek doktrinárních.
Účastník řízení konečně namítá vůči důvodnosti návrhu Nejvyššího správního soudu tvrzením, dle něhož vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky nemá za následek úplnou absenci zákonné procedurální úpravy, jelikož ustanovení § 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jakož i § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., v této souvislosti určité klausule stanoví.
Podle § 3 odst. 2 zákona o státní památkové péči Ministerstvo kultury vyrozumí písemně vlastníka věci o podání návrhu na prohlášení věci za kulturní památku nebo o tom, že hodlá věc prohlásit za kulturní památku z vlastního podnětu, a umožní mu k návrhu nebo podnětu se vyjádřit. V odstavci 4 uvedeného zákonného ustanovení je upravena povinnost Ministerstva kultury písemně o prohlášení věci za kulturní památku jejího vlastníka, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností a odbornou organizaci státní památkové péče a u archeologických nálezů též Akademii věd České republiky vyrozumět; tato povinnost pro ministerstvo platí i v tom případě, že neshledalo důvody pro prohlášení věci za kulturní památku. Následující odstavec 5 zakotvuje pak povinnost součinnosti vlastníka při poskytování relevantních informací ministerstvu za účelem prohlašování věcí za kulturní památky a posléze odstavec 6 daného ustanovení zákona o státní památkové péči obsahuje odkaz na podrobnější procedurální úpravu obecným právním předpisem. Za takový předpis pak účastník považuje ustanovení § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., podle kterého Ministerstvo kultury prohlašuje nemovité a movité věci, popřípadě jejich soubory za kulturní památky z vlastního nebo jiného podnětu, před prohlášením věci za kulturní památku si může kromě vyjádření podle § 3 odst. 1 zákona vyžádat i posudek odborných, vědeckých a uměleckých organizací, a dále jsou v něm stanoveny podrobnosti k povinné součinnosti vlastníka podle § 3 odst. 5 zákona o státní památkové péči.
Jakkoli ustanovení § 3 zákona o státní památkové péči obsahuje některé procesní normy, z pohledu celkového obsahu úpravy správního řízení jde toliko o torzo, jde o natolik minimální část této úpravy, která si v žádném případě nemůže nárokovat ambici úplnosti (s případnou přítomností určitých mezer). Ustanovení § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., pak nesplňuje požadavek plynoucí z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny ohledně právní síly právního předpisu, jenž stanoví způsob uplatňování státní moci.
Jelikož tedy ani kusá úprava obsažená v ustanovení § 3 zákona o státní památkové péči nemění nic na zásadní absenci speciální úpravy řízení v rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky (po vyloučení působnosti obecné úpravy správního řízení), není tato kusá zákonná úprava s to zvrátit závěr o rozporu ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb. v části vyjádřené výrazem "3," s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky za rozporné s čl. 11 odst. 1 a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 Listiny.
Pro uvedené důvody Ústavní soud dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb. v části vyjádřené výrazem "3," zrušil.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************