VI./c
Vlastní přezkum napadeného ustanovení
29. Předmětem přezkumu je ustanovení § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, které zvýhodňuje stát oproti osobám jiným, neboť zakotvuje výjimku z placení odvodu za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu výhradně pro stavby pozemních komunikací ve vlastnictví státu, na rozdíl od krajů a obcí, popř. soukromých osob, tedy subjektů, které jsou ohledně pozemních komunikací ve svém vlastnictví povinny odvod platit.
30. Ústavní soud dospěl k závěru, že konkrétnímu zkoumání, zda v důsledku napadeného ustanovení dochází k porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny, resp. ochrany vlastnického práva a míry jeho omezení ve smyslu čl. 11 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 4 odst. 3 Listiny, brání jiný závažný zájem, a sice závazek státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a chránit přírodní bohatství podle čl. 7 Ústavy. Pokud by totiž Ústavní soud napadené ustanovení zrušil, fakticky by podstatným způsobem rozšířil okruh výjimek z placení odvodů z pozemních komunikací ve vlastnictví státu na veškeré pozemní komunikace, tj. jak ve vlastnictví státu, krajů či obcí, tak i ve vlastnictví soukromých osob. Navrhovatel totiž požaduje zrušení § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu výhradně ve slovech "ve vlastnictví státu", a rozhodnutí podle petitu by tak znamenalo stanovení výjimky z placení odvodu pro veškeré stavby pozemních komunikací bez rozdílu.
31. Vyhovění návrhu by představovalo významný zásah do základního poslání zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, stavícího na tom, že zemědělský půdní fond je základním přírodním bohatstvím naší země, nenahraditelným výrobním prostředkem umožňujícím zemědělskou výrobu a jednou z hlavních složek životního prostředí (§ 1 odst. 1 věta první zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu). Podle věty druhé téhož ustanovení jsou jeho ochrana, zvelebování a racionální využívání činnostmi, kterými je zajišťována ochrana a zlepšování životního prostředí, čímž zákon významně přispívá k plnění závazku státu na úseku ochrany přírodního bohatství podle čl. 7 Ústavy. Pokud by Ústavní soud návrhu vyhověl, ve svém důsledku by jednal v rozporu s požadavkem čl. 7 Ústavy a rovněž se svým základním úkolem a postavením soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy).
32. Ústavní soud je vázán petitem návrhu, jímž navrhovatel požaduje toliko zrušení napadeného ustanovení ve slovech "ve vlastnictví státu", nikoli zrušení celého písmene b), tedy komplexní vypuštění výjimky z placení odvodů pro pozemní komunikace, což by bylo možné považovat za řešení podstatně příznivější z pohledu ochrany zemědělského půdního fondu, resp. ochrany přírodního bohatství (tak tomu ostatně bylo i podle právního stavu před přijetím novelizace provedené zákonem č. 41/2015 Sb., tedy úpravy účinné do 31. 3. 2015). Navrhovatel nicméně směřuje petitem k řešení opačnému, tedy k rozšíření výjimky z placení odvodů vedle státu i na územní samosprávné celky - a v případě derogačního zásahu Ústavního soudu nejen na ně.
33. Přestože si je Ústavní soud vědom i toho, že v současné době je v legislativním procesu další novela zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, zahrnující i změnu přezkoumávaného ustanovení § 11a, nepovažuje za vhodné vyčkávat na výsledek tohoto procesu. Stěžejním důvodem pro rozhodnutí Ústavního soudu je totiž ochrana zemědělského půdního fondu, na němž by nic nezměnila ani projednávaná novela zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, která by navrhovatelem tvrzenou diskriminaci fakticky odstranila.
34. Na výše uvedeném hodnocení nemůže nic změnit, ba naopak k němu přispívá argumentace samotného navrhovatele - že jeho cílem není dosáhnout obecného osvobození od placení odvodů ohledně veškerých staveb pozemních komunikací. Navrhovatel zdůrazňuje, že konkrétně účelové komunikace, které jsou podle § 9 odst. 1 věty třetí zákona o pozemních komunikacích ve vlastnictví právnických nebo fyzických osob, pravidelně neslouží veřejnému zájmu, nýbrž primárně zájmu soukromému. Jak na tento aspekt věci poukazuje rovněž vláda ve vyjádření k návrhu, zrušení ustanovení v napadené části by znamenalo mj. osvobození od placení odvodů pro účelové komunikace ve smyslu § 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, které slouží potřebám vlastníků přilehlých nemovitostí, např. kancelářských budov, obchodních center a jiných objektů sloužících k podnikání či obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Vztahovalo by se dokonce i na veřejně nepřístupné účelové komunikace, např. odstavné či parkovací plochy nacházející se v uzavřených areálech a podléhající využití podle rozhodnutí vlastníka.
35. Tento důsledek případného vyhovění návrhu by nebylo možné napravit prostým odkladem vykonatelnosti zrušujícího nálezu ve smyslu § 70 odst. 1 ve spojení s § 58 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., tak, aby měl zákonodárce prostor k přijetí nové ústavně konformní úpravy. Byť by totiž Ústavní soud mohl vykonatelnost nálezu odložit a potřebný časový prostor zákonodárci vytvořit, nemohl by předjímat a ovlivnit, že by zákonodárce tuto možnost skutečně využil a v mezidobí přijal úpravu novou - takovou, která by byla souladná s ústavním pořádkem, včetně čl. 7 Ústavy a tam zakotveného závazku státu při ochraně přírodního bohatství. Ústavní soud ze své pozice (výhradně) negativního zákonodárce nemá jakékoli prostředky k zajištění, že dojde k přijetí odpovídající nové právní úpravy, přičemž případné nepřijetí by vyústilo v právní stav, který by se ostře příčil ochraně životního prostředí a přírodního bohatství.
36. K hodnocení věci přispívá i výše uvedená okolnost, že odvody za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu sice pojmově nepředstavují peněžité plnění s charakterem daně, převážná část výnosu z nich ve výši 55 % je nicméně příjmem státního rozpočtu. V tomto ohledu je na odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu třeba nahlížet jako na fiskální příjem a napadenou právní úpravu jako na součást privilegia fisci (rozpočtových výsad), tedy prostoru vyznačujícího se zvýšenou diskrecí státu při utváření vlastního hospodaření, ohledně kterého je Ústavní soud povolán postupovat velmi zdrženlivě a zasahovat do něj pouze při závažných důvodech k takovému postupu. Mimoto se jedná o prostředky, které by byl stát v podstatné části v konečném důsledku povinen hradit sám sobě.
37. Pro úplnost lze v tomto směru metodologicky poukázat na modifikovaný test proporcionality ve smyslu vyloučení extrémní disproporcionality, který se stal součástí konstantní judikatury Ústavního soudu na úseku přezkumu ústavnosti zákonné úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky, jakož i peněžitých sankcí [např. nálezy ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 24/14 (187/2015 Sb.), ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Vzhledem k výše vyslovenému nicméně nebyly dány podmínky pro jeho aplikaci na projednávanou věc.