III.
Při věcném posuzování návrhu vycházel Ústavní soud mimo jiné i z toho, že není vázán odůvodněním návrhu, ale pouze jeho petitem, a proto posuzoval napadené ustanovení i z hlediska jeho souladu s dalšími ústavními normami. Po posouzení obsahu návrhu a vyjádření účastníků řízení pak dospěl k závěru, že návrh je důvodný. Přitom vycházel z následujících úvah.
Zákon, jehož obsahem je napadené ustanovení, nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998 a nahradil dosavadní právní úpravu provedenou zákonem č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, když právní úprava v tomto zákoně obsažená přestala odpovídat měnící se společenské situaci. Byla totiž založena na principu jediného výlučného nositele odpovědnosti za škodu, jímž byl stát, přitom v souvislosti s uplatněním principu samosprávy v našem právním řádu přestal být stát výhradním nositelem veřejné moci. Nová právní úprava musela proto brát tuto skutečnost v úvahu, stejně jako další změny v platném právním řádu, tj. zejména vývoj ve struktuře státních orgánů, jemuž bylo nutno přizpůsobit vymezení orgánů, nositelů úřadů či jiných subjektů, kteří mohou způsobit škodu, za niž nese odpovědnost stát. Obecně za škodu podle zákona o odpovědnosti za škodu č. 82/1998 Sb. odpovídá nyní stát a územní samosprávné celky. Právní úprava v tomto zákoně obsažená se vztahuje na škodu, která byla za podmínek v zákoně stanovených způsobena veřejnoprávní činností státu, územní samosprávné celky pak odpovídají za škodu způsobenou v rámci výkonu těch pravomocí v samostatné působnosti, které jsou územním samosprávným celkům svěřeny zákonem. Odpovědnost za škodu je podle zákona o odpovědnosti za škodu č. 82/1998 Sb. konstruována jako odpovědnost objektivní, v zákoně není upraven žádný liberační důvod. Občanský zákoník je ve vztahu k tomuto zákonu v poměru subsidiarity (§ 26). Na rozdíl od předchozí právní úpravy obsažené v zákoně č. 58/1969 Sb. nový zákon obsahuje podrobnou úpravu podmínek týkajících se odškodňování nákladů řízení vynaložených v řízeních, v nichž došlo k vydání nezákonných rozhodnutí či nesprávnému úřednímu postupu. Tato úprava je provedena ustanovením § 31 zákona č. 82/1998 Sb. zařazeným do společných a přechodných ustanovení v části označené jako způsob a rozsah náhrady škody, jehož text je následující:
"§ 31
(1) Náhrada škody zahrnuje náhradu nákladů řízení, které poškozenému vznikly v řízení, v němž bylo vydáno nezákonné rozhodnutí nebo rozhodnutí o vazbě, trestu nebo ochranném opatření, a v řízení, v němž bylo vydáno zrušující nebo zprošťující rozhodnutí, rozhodnutí, jímž bylo trestní řízení zastaveno, nebo rozhodnutí, jímž byla věc postoupena jinému orgánu.
(2) Náhrada škody zahrnuje náhradu nákladů řízení, které poškozenému vznikly v řízení, v němž došlo k nesprávnému úřednímu postupu, pokud tyto náklady s nesprávným úředním postupem souvisí.
(3) Nárok na náhradu nákladů řízení v rámci náhrady škody vznikne pouze tehdy, pokud rozhodnutím vznikla škoda a pokud náhrada nákladů již nebyla přiznána podle procesních předpisů.
(4) Náklady zastoupení jsou součástí nákladů řízení. Zahrnují hotové výdaje advokáta a odměnu za zastupování. Výše této odměny se určí podle ustanovení zvláštního předpisu o mimosmluvní odměně.
(5) Poškozený nemá právo na náhradu nákladů zastoupení, které vznikly v souvislosti s projednáváním uplatněného nároku u příslušného orgánu."
Navrhovatel napadá svým návrhem ustanovení odstavce 3 shora citované normy v podstatě proto, že zatímco odstavec 1 uvádí, že náhrada škody, k níž došlo vydáním nezákonného rozhodnutí, zahrnuje i náhradu nákladů řízení, napadený odstavec na druhé straně podmiňuje vznik nároku na náhradu škody způsobené placením nákladů řízení vznikem jiné -- další škody. Je přesvědčen o tom, že toto pojetí je zužující, neboť nárok týkající se nákladů řízení je vázán na vznik jiné škody a nemůže být uspokojen samostatně, nezávisle na existenci další škody, a toto pojetí je podle něj v rozporu s čl. 36 odst. 3 Listiny.
Ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny stanoví, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Zákon o odpovědnosti za škodu je právě tím zákonem, jehož vydání je předpokládáno odstavcem 4 čl. 36 Listiny, a mělo by jím být tedy realizováno základní právo na náhradu škody způsobené nezákonným nebo nesprávným zásahem veřejné moci.
Občanské právo, jehož součástí je i zákon č. 82/1998 Sb., definuje škodu jako majetkovou újmu, kterou lze objektivně vyjádřit obecným ekvivalentem, tj. penězi. Za skutečnou škodu se považuje majetková újma vyjádřitelná penězi, která spočívá ve zmenšení, ve snížení či v jiném znehodnocení již existujícího majetku poškozeného, jakož i ve vynaložení nákladů na odstranění tohoto znehodnocení. Již ze samotné této definice je zřejmé, že škodou mohou být také účastníky řízení skutečně vynaložené náklady na to které řízení, a že stát tak nese odpovědnost i za takto vzniklou škodu, samozřejmě za splnění dalších podmínek vzniku tohoto vztahu odpovědnosti, totiž existence příčinné souvislosti vzniku této škody se zákonem předpokládanou škodnou událostí, tedy s vydáním nezákonného rozhodnutí nebo s nesprávným úředním postupem. Zákonodárce sám sice, jak plyne z dikce odstavce 1 shora citovaného ustanovení, výslovně náklady řízení do škody odškodnitelné podle tohoto zákona zahrnuje, nicméně, jak patrno ze srovnání následujících dvou odstavců, nezachovává stejný přístup ke všem v úvahu přicházejícím subjektům. Rozdílně totiž stanoví podmínky, za nichž lze vynaložené náklady řízení podle zákona odškodnit, když v poměru k poškozeným nesprávným úředním postupem stanoví jako podmínku jedinou příčinnou souvislost mezi vynaložením nákladů řízení a uvedeným postupem (odstavec 2), zatímco v poměru k těm subjektům, které byly poškozeny nezákonným rozhodnutím (kromě podmínky, že náklady řízení již nebyly přiznány podle procesních předpisů, která jak bude dále uvedeno, je akceptovatelná), podmiňuje dále odškodnění vynaložených nákladů existencí škody rozhodnutím vzniklé. Řečeno slovy důvodové zprávy "náklady řízení lze hradit v rámci náhrady škody způsobené rozhodnutím, nesmí však jít o škodu jedinou". Takto pak i samotné napadené ustanovení fakticky rozděluje ty subjekty, na které se vztahuje, jimž vznikla újma na majetku v souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí, do dvou kategorií. Jednu tvoří ti, jimž vznikla škoda spočívající "pouze" ve vynaložených nákladech řízení, a druhou ti, jimž současně vznikla škoda další, přičemž jen tato posléze uvedená skupina má podle odstavce 3 nárok na náhradu nákladů řízení v rámci náhrady škody (za předpokladu, že náhrada těchto nákladů nebyla přiznána podle procesních předpisů). Zákonodárce tak podle názoru Ústavního soudu činí rozdíly, které nemohou být zdůvodněny kvalifikovaným způsobem, neboť v obou případech dochází ke zmenšení majetku poškozeného, a jde tedy o škodu ve výše uvedeném smyslu, právo na jejíž náhradu je zaručováno čl. 36 odst. 3 Listiny.
Ústavní princip rovnosti zakotvený v čl. 1 Listiny, podle něhož jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i právech, a komplementárně vyjádřený čl. 3 Listiny jakožto princip zákazu diskriminace v přiznaných základních právech interpretuje Ústavní soud ve své judikatuře z dvojího pohledu [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 33/96, Pl. ÚS 9/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.; svazek 1, nález č. 24, vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.; svazek 4, nález č. 74, vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.; svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.; svazek 8, nález č. 67, vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.; svazek 16, nález č. 135, vyhlášen pod č. 289/1999 Sb.) a další]. První je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhý pak požadavkem ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti porušení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a práv ze strany zákonodárce. V naznačeném směru Ústavní soud neshledal žádný důvod, který by byl způsobilý odůvodnit nerovnost v přístupu k jednotlivým skupinám poškozených tak, jak jsou shora popsány. Zákonodárce také postup zakládající uvedenou nerovnost ničím nezdůvodnil. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadené ustanovení ve svých důsledcích vyvolává neodůvodněnou nerovnost mezi subjekty, kterým byla způsobena škoda při výkonu veřejné moci. Z postulátu rovnosti sice nevyplývá požadavek obecné rovnosti každého s každým, plyne z něj však požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo ani neznevýhodňovalo jedny před druhými. V daném případě je nesporné, že požadavek poskytnutí stejných práv za stejných podmínek bez neodůvodněných rozdílů dikcí napadeného ustanovení respektován není, neboť zákonodárce bez v ústavní rovině akceptovatelných důvodů znevýhodnil ty subjekty, kterým vznikla škoda toliko v podobě vynaložených nákladů řízení.
V návaznosti na to, co bylo uvedeno, nelze odhlédnout ani od toho, že podle čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených tímto ústavním dokumentem pouze zákonem, přičemž při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Má-li tedy každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, přičemž podmínky a podrobnosti realizace tohoto práva stanoví zákon (čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny), pak takový zákon vydaný na základě ústavního zmocnění nemůže nárok na náhradu škody v důsledku zmíněného jednání vzniklé zcela anulovat (negovat), a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť toliko v určitých případech, popřít. V případě osob, kterým vznikla škoda spočívající "pouze" v nákladech řízení, tak došlo postupem zákonodárce promítnutým v napadeném ustanovení k naprostému vyloučení této kategorie subjektů z práva na náhradu škody způsobené jim nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy. Takový postup je v příkrém rozporu s ústavním pořádkem České republiky a nerespektuje princip minimalizace zásahů do základních práv v podobě jejich případného omezení a maximalizace uchování obsahové podstaty základního práva. Ústavní soud proto napadené ustanovení pro jeho rozpor s čl. 36 odst. 3 ve spojení s čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny zrušil.
Pro úplnost třeba dodat, že napadené ustanovení bylo zrušeno jako celek, přestože pokud dále vylučuje z možnosti domáhat se vynaložených nákladů řízení v rámci náhrady škody ty subjekty, kterým již byla náhrada nákladů přiznána podle procesních předpisů, pak jde sice o podmínku nikoliv protiústavní, nicméně zcela nadbytečnou, neboť v takových případech již zcela chybí základní předpoklad odpovědnosti za škodu, totiž existence škody samotné.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
******************************************************************