I.
Ústavní soud obdržel dne 28. 6. 2001 návrh Obvodního soudu pro Prahu 10, kterým se tento soud domáhá zrušení § 31 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), s tvrzením, že uvedené ustanovení je ve zjevném rozporu s principem zakotveným v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle kterého má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Obvodní soud pro Prahu 10 tak využil možnosti dané mu ustanovením § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, na jehož základě je oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Navrhovatel usnesením sp. zn. 9 C 6/2001 ze dne 25. 6. 2001 přerušil podle § 109 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, řízení zahájené k žalobě E. H., V. H. a J. Š. proti České republice, zastoupené Ministerstvem spravedlnosti, ve věci náhrady škody uplatněné na základě zákona č. 82/1998 Sb. a předložil věc Ústavnímu soudu. V projednávaném případě dovodili uvedení žalobci svůj nárok na náhradu škody ze skutečnosti, že proti nim bylo na základě sděleného obvinění zahájeno a posléze vedeno trestní stíhání pro trestný čin zkrácení daně a podobné dávky podle § 148 odst. 1 a 4 trestního zákona [v případě naposled uvedeného žalobce § 148 odst. 1 a odst. 3 písm. c) dtto], spáchaný formou spolupachatelství (§ 9 odst. 2 dtto). Proti všem obviněným bylo posléze trestní stíhání zastaveno, neboť nebylo prokázáno, že spáchali skutek, pro který jim bylo sděleno obvinění [§ 172 odst. 1 písm. c) trestního řádu]. Jelikož se v daném případě konalo řízení o trestném činu, za který zákon stanoví trest odnětí svobody, jehož horní hranice převyšuje pět let, museli mít obhájce už v přípravném řízení, neboť se jednalo o nutnou obhajobu opírající se o § 36 odst. 3 trestního řádu. V žalobě o náhradu škody potom žalobci vyjádřili názor, že sdělení obvinění se považuje v případě zastavení trestního stíhání za nesprávný úřední postup, a vznikne-li v jeho důsledku škoda, což se v dané věci stalo, stát za ni odpovídá, přičemž za součást náhrady škody, která byla způsobena naznačeným nesprávným úředním postupem, se považuje také částka vynaložená na náklady spojené s obhajobou, které žalobci blíže vyčíslili a doložili. Dále uvedli a doložili, že se v souladu s § 6 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb. obrátili na žalovaného - Ministerstvo spravedlnosti, odbor odškodňování. Žalovaný jim dopisem ze dne 5. 4. 2000 sp. zn. Odšk. 136-8/2000 sdělil, že sice právo na náhradu škody podle § 7 zákona č. 82/1998 Sb. vzniklo, nicméně jejich žádosti o zaplacení náhrady nelze vyhovět. V této souvislosti uvedl, že podle § 31 odst. 3 tohoto zákona vznikne nárok na náhradu nákladů řízení v rámci náhrady škody pouze tehdy, pokud rozhodnutím (jak kvalifikoval pro účely zákona č. 82/1998 Sb. sdělení obvinění) vznikla také jiná škoda. Na podporu tohoto stanoviska poukázal na důvodovou zprávu k návrhu tohoto zákona. Vzhledem k této skutečnosti se žalobci, kteří setrvali na svém rozhodnutí uplatnit škodu jen ve výši tarifní hodnoty nákladů právního zastoupení, obrátili na soud již zmíněnou žalobou a v ní namítali, že tento názor není správný, neboť takový závěr nelze z citovaného ustanovení jednoznačně vyvodit. Poukázali na to, že nalézání práva přísluší jenom soudu a odvolávat se na důvodovou zprávu považují za nepřípadné. Současně namítali, že zákon nemůže být vykládán tak, aby byl v rozporu s Listinou, v jejich věci konkrétně s čl. 36 odst. 3 tohoto ústavního dokumentu. Mají za to, že posuzování nároků na náhradu škody vzniklé při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem je třeba vždy podřídit tomuto článku, který stanoví odpovědnost státu za způsobení škody všeobecně, a to na základě ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, tedy normy vyšší právní síly. V souvislosti s těmito vývody, ve vztahu k argumentaci jimi uváděné, se dovolávali též nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 245/95 ze dne 22. 9. 2000 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 6, nález č. 82]. Konečně také zdůraznili, že tímto restriktivním výkladem dovedeným ad absurdum by ve své podstatě mohlo dojít k zamítnutí jakéhokoliv nároku, který by byl uplatněn samostatně, a to i přesto, že škoda byla výkonem veřejné moci jednoznačně způsobena a prokázána. Mimo to je takový výklad podle jejich přesvědčení v rozporu s obecnými principy spravedlnosti, dobrých mravů a morálky, neboť nebylo jejich chybou, že jim bylo sděleno obvinění z trestných činů vyžadujících nutnou obhajobu, kterou museli hradit z vlastních prostředků.
Obvodní soud pro Prahu 10 dané řízení přerušil a věc předložil k posouzení Ústavnímu soudu. V odůvodnění svého návrhu uvedl, že by sice byl schopen vyložit uvedené ustanovení ve prospěch žalobců, avšak ze systematických důvodů nemohl ani nechtěl přehlédnout také znění důvodové zprávy k zákonu č. 82/1998 Sb., které v souvislosti s formulací napadeného ustanovení odstavce 3 § 31 vytváří výkladový problém vůči znění odstavce 1 § 31 citovaného zákona. Jestliže náklady právního zastoupení jsou v odstavci 1 jednoznačně definovány jako škoda, pak podmínění tohoto nároku existencí jiné škody není z hlediska čl. 36 odst. 3 Listiny zdůvodnitelné. Náhlé restriktivní pojetí nesporné povinnosti veřejné moci hradit škodu není v souladu s uvedenou normou Listiny a není ani vyloženo zmíněnou důvodovou zprávou. Ta v tomto směru neobsahuje nic víc než strohé konstatování. Zákon sám obsahuje vnitřně rozporná ustanovení v odstavci 1 a odstavci 3 § 31, jejichž rozpor se až důvodová zpráva snaží odstranit užitím slovního spojení "jiná škoda", které však znění § 31 neobsahuje vůbec. Navrhovatel tak uzavírá, že konflikt s ústavním principem podle čl. 36 odst. 3 Listiny je proto namístě vyřešit zásadním způsobem, a proto navrhuje zrušení ustanovení odstavce 3 § 31 citovaného zákona.
Po kladném posouzení otázky, zda podaný návrh splňuje formální náležitosti, zejména zda byl podán oprávněnou osobou za podmínek stanovených v § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., zda byly splněny podmínky přípustnosti podle § 66 odst. 1 a zda neexistují důvody pro jeho odmítnutí podle § 43 ani pro zastavení řízení podle § 67, byl návrh zaslán v souladu s § 69 téhož zákona k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna jako účastník tohoto řízení ve svém vyjádření, podepsaném předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., zastává názor, že ustanovení § 31 odst. 3 napadeného zákona není v rozporu s ústavním pořádkem republiky a je plně v intencích právní úpravy dané relevantními ustanoveními Ústavy. Vyjádření obsahuje stručnou rekapitulaci procesních právních úprav vztahujících se k náhradě nákladů řízení v občanském soudním řádu, správním řádu, trestním řádu a zákonu o správě daní a poplatků a uvádí, že pokud účastníkovi řízení v souvislosti s nezákonným rozhodnutím nebo s rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření vznikla škoda, stát o způsobu a rozsahu náhrady této škody rozhodne. V případě, že ještě nebylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení, stát vyzve účastníka řízení, aby se domáhal svých nároků podle příslušných procesních předpisů, nebo o nich zároveň rozhodne vedle škody vzniklé nezákonným rozhodnutím. Pokud účastníkovi řízení škoda vyplývající z nezákonného rozhodnutí nebo z nesprávného úředního postupu nevznikla, a to buď proto, že účastník řízení žádnou škodu neuplatnil, nebo proto, že se mu vznik škody nepodařilo prokázat, stát o náhradě škody z nezákonného rozhodnutí nerozhoduje, a proto nerozhoduje ani o případných nákladech řízení a pouze odkazuje účastníka řízení, aby je uplatnil u příslušného orgánu v souladu s příslušnými procesními předpisy. Poslanecká sněmovna uzavřela své vyjádření tím, že zákon č. 82/1998 Sb. prošel řádným normotvorným procesem, byl schválen předepsaným počtem poslanců, podepsán ústavními činiteli a řádně publikován ve Sbírce zákonů. Poslanecká sněmovna jednala vždy v přesvědčení, že tento zákon je v souladu s Ústavou a Listinou. Je tedy na Ústavním soudu, aby návrh Obvodního soudu pro Prahu 10 posoudil a vydal příslušný nález.
Senát ve svém vyjádření, podepsaném doc. JUDr. Petrem Pithartem, k návrhu uvedl, že návrh zákona č. 82/1998 Sb. byl druhé komoře Parlamentu po schválení Poslaneckou sněmovnou postoupen dne 16. února 1998 a poté přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru, který usnesením ze dne 25. února 1998 Senátu doporučil návrh zákona schválit ve stávajícím znění. Návrh zákona byl zařazen na pořad druhé schůze Senátu v roce 1998 konané dne 5. 3. 1998. Při jeho projednávání byly v obecné rozpravě vysloveny námitky k některým ustanovením, které blíže označil, problematika týkající se § 31 odst. 3 však zmíněna nebyla. Protože jednání o návrhu zákona na této schůzi Senátu nebyl přítomen zástupce vlády, která byla navrhovatelem zákona, neměl Senát k dispozici stanovisko předkladatele k předneseným připomínkám senátorů. Z tohoto důvodu Senát svým usnesením č. 20 ze dne 5. 3. 1998 požádal předsedu vlády o zjednání nápravy a svým usnesením řádně přijatým jednání o návrhu zákona přerušil. Protože pak k následnému pokračování v jednání o návrhu zákona v ústavní 30denní lhůtě již nedošlo, je třeba konstatovat, že v souladu s čl. 46 odst. 3 Ústavy byl návrh zákona přijat uplynutím lhůty 30 dnů od jeho postoupení Senátu. K problematice, která je předmětem návrhu v dané věci, která nebyla v rozpravě konané na schůzi Senátu jmenovitě zmíněna, by bylo, jak ve svém vyjádření dále uvádí, možno dovozovat, že byl obecně akceptován názor charakterizující ustanovení § 31 odst. 1 jako obecné, které do náhrady škody způsobené rozhodnutím sice zahrnuje náklady řízení včetně nákladů právního zastoupení, ale za podmínek v následujících ustanoveních uvedených. Jednou z podmínek je i podmínka uvedená v napadeném ustanovení § 31 odst. 3, že totiž tyto náklady řízení nesmějí být jedinou škodou, která byla v souvislosti s nezákonným rozhodnutím způsobena. Poukázal též na to, že k úpravě podmínek náhrady škody za nezákonné rozhodnutí orgánu veřejné moci zákonem konečně výslovně zmocňuje čl. 36 odst. 4 Listiny. Dále by bylo možno podle jeho názoru dovozovat, že zákonem č. 82/1998 Sb. byl akceptován základní princip, na němž je založen, a to, že nárok na náhradu škody přísluší pouze v případě, že škoda byla způsobena rozhodnutím příslušného orgánu, které bylo posléze zrušeno jako nezákonné, když výjimkou z tohoto principu je toliko rozhodnutí o vazbě, kde postačí k uplatnění náhrady škody zastavení trestního stíhání z důvodů blíže rozvedených v § 9 odst. 1, a rozhodnutí o trestu v případech podle § 10 odst. 2 citovaného zákona. Své vyjádření uzavřel tím, že ponechává posouzení případného rozporu inkriminovaného ustanovení s čl. 36 Listiny na úvaze Ústavního soudu.