XI.
Posouzení souladu napadené vyhlášky s § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách
104. Tak jako v části nálezu, jež byla věnována přezkumu napadených zákonných ustanovení, postupoval Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., i v případě napadené vyhlášky. Postupně se tak musel zabývat otázkami, 1. zda k vydání napadené vyhlášky existovalo zákonné zmocnění, 2. zda byla vydána ústavně předepsaným způsobem, 3. zda neupravuje právní vztahy, jejichž úpravu nelze podřadit pod zákonné zmocnění, na jehož základě byla vydána, 4. zda neupravuje právní vztahy, jejichž úprava na úrovni podzákonného právního předpisu by byla v rozporu s ústavním zákonem stanovenou výhradou zákona, a 5. zda není dán jiný důvod jejího rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem.
105. Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy mohou ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy na základě zákona a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Zmocnění Ministerstva zdravotnictví k vydání vyhlášky, kterou se stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, vyplývá z § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách. Zákon nestanoví žádnou zvláštní proceduru, na jejímž základě by mělo k vydání vyhlášky dojít. Pro závěr o tom, že napadená vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem, postačí konstatování, že byla podepsána tehdejším ministrem zdravotnictví a řádně uveřejněna ve Sbírce zákonů. Stejný závěr lze učinit o její jediné novelizaci, k níž došlo vyhláškou č. 87/2008 Sb.
106. Dále Ústavní soud posuzoval, zda napadená vyhláška neupravuje právní vztahy, jejichž úpravu nelze podřadit pod uvedené zákonné zmocnění. Takovéto posouzení předpokládá, že zákonné zmocnění bude vymezeno konkrétně a jednoznačně [nález ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. V dané věci zákon předpokládá, že vyhláškou bude upraven "způsob volby" a "volební řád". "Způsobem volby" se rozumí konkrétní způsob, jakým se ve volbách určí, kdo z řad pojištěnců bude členem správní rady nebo dozorčí rady zaměstnanecké pojišťovny. Může jít například o určení, že tito členové budou voleni přímo všemi pojištěnci a zaměstnavateli, nebo nepřímo, prostřednictvím jimi delegovaných volitelů. "Volební řád" pak standardně představuje soubor pravidel, která podrobně upravují organizaci a průběh voleb od jejich vyhlášení až po vyhlášení jejich výsledků.
107. Ustanovení § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách stanoví, že 10 z 15 členů správních rad a 6 z 9 členů dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven jsou voleni zaměstnavateli a pojištěnci zaměstnanecké pojišťovny. Není zde však upřesněno, zda má být každý z takto volených členů správních rad a dozorčích rad volen všemi oprávněnými osobami, nebo zda má být část volena jen zaměstnavateli a část jen pojištěnci. Výběr konkrétního řešení přenechává zákon vyhlášce v rámci určení "způsobu volby".
108. Jakýkoliv způsob volby ale nesmí omezit právo volit v těchto volbách jen na některé zaměstnavatele či pojištěnce, nebo dokonce zcela vyloučit toto právo na straně pojištěnců. Za situace, kdy § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách výslovně stanoví, že právo volit do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven náleží zaměstnavatelům i pojištěncům, nelze zákonné zmocnění ke stanovení "způsobu volby" a "volebního řádu" vykládat tak široce, že zahrnuje i možnost omezení okruhu osob s právem volit. Omezení práva volit, které stanoví § 6 odst. 1 a 2 napadené vyhlášky a podle něhož toto právo náleží v podobě určení určitého počtu volitelů jen zaměstnavatelům, kteří odvedli pojistné ve výši alespoň 0,5 % ze součtu částek pojistného, mění zákonem předpokládaný smysl voleb do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven. Umožňuje totiž, aby dvě třetiny členů uvedených orgánů byly zvoleny většinou delegátů zastupujících "velké" zaměstnavatele, a aby tak tito zaměstnavatelé měli dominantní vliv na činnost zaměstnaneckých pojišťoven. Tím tato ustanovení napadené vyhlášky v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy překračují meze zákonného zmocnění pro její vydání podle § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách a současně nejsou ani v souladu s obsahem těchto zákonných ustanovení, která účast jak zaměstnavatelů, tak i pojištěnců na této volbě výslovně předpokládají.
109. Závěr o rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy a § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách se netýká jen § 6 odst. 1 a 2 napadené vyhlášky, ale i souvisejících ustanovení, která předpokládají volbu prostřednictvím volitelů. Uvedené zákonné zmocnění sice nevylučuje nepřímou volbu do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, určení nebo volba volitelů však musí respektovat právo zaměstnavatelů i pojištěnců volit, což napadená vyhláška nečiní. Uvedený rozpor se proto vztahuje i na další ustanovení vyhlášky, především na § 1, § 2 odst. 1 poslední větu, § 7 a 8 napadené vyhlášky. S ohledem na obsahovou provázanost všech těchto ustanovení se zbytkem napadené vyhlášky, který nemůže samostatně obstát, nezbývá než konstatovat rozpor celé napadené vyhlášky s čl. 79 odst. 3 Ústavy a s § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách.
110. Pro úplnost je nutno dodat, že i v případě napadené vyhlášky se uplatní závěr o nesouladu podmínky, podle níž může být volena členem správních rad nebo dozorčích rad zaměstnanecké pojišťovny pouze osoba, kterou za člena navrhne reprezentativní organizace zaměstnavatelů nebo reprezentativní odborová organizace, s požadavky určitosti právního předpisu a zákazu svévole podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a právem na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Tento nesoulad dopadá na § 2 odst. 1 druhou větu, § 5 odst. 2 druhou větu ve slovech "zvlášť pro kandidáty navržené reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a zvlášť pro kandidáty navržené reprezentativními odborovými organizacemi, a to", § 7 odst. 1 druhou větu ve slovech "a zda jde o kandidáty navržené reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů nebo kandidáty navržené reprezentativními odborovými organizacemi" a § 9 první větu ve slovech "z kandidátů navrhovaných reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů nebo z kandidátů navrhovaných reprezentativními odborovými organizacemi" napadené vyhlášky.