V.
Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených zákonných ustanovení
44. Ústavní soud se nejprve zabýval návrhem na zrušení § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách. Jestliže by totiž návrhu plně vyhověl již v této části, podle § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu by rovněž vyslovil, že napadená vyhláška pozbývá platnosti, čímž by se stal vlastní přezkum napadené vyhlášky nadbytečným.
45. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: 1. zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, 2. zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a 3. zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
46. Napadená ustanovení se stala součástí zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách dne 1. 4. 2006, kdy nabyla účinnosti jeho novelizace provedená zákonem č. 117/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti veřejného zdravotního pojištění. Ustanovení § 10 odst. 3 citovaného zákona bylo s účinností od 1. 1. 2008 doplněno novelou provedenou zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, tím způsobem, že za jeho první větu byla vložena věta ve znění: "Členy Správní rady jmenované vládou jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra zdravotnictví." Novelou provedenou zákonem č. 298/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byla v ustanoveních § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) s účinností od 1. 12. 2011 za slova "členů volených" vložena slova "z řad pojištěnců této zaměstnanecké pojišťovny".
47. V případě všech tří uvedených zákonů měl Parlament podle čl. 15 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") pravomoc k jejich přijetí. Z vyjádření jeho komor, jakož i dalších veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu Ústavní soud zjistil, že návrh zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti veřejného zdravotního pojištění (sněmovní tisk č. 1150, 4. volební období, 2002 - 2006), předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 27. 9. 2005. Návrh zákona se původně nedotýkal způsobu volby či jmenování členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven. Takováto úprava byla až předmětem pozměňovacího návrhu, který v podrobné rozpravě k návrhu zákona, konané dne 7. 12. 2005 na 51. schůzi Poslanecké sněmovny, předložil poslanec MUDr. Jaroslav Krákora (sněmovní tisk č. 1150/2, písmeno B, bod 17) a jehož součástí bylo nové znění § 10 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách. Podle tohoto pozměňovacího návrhu měli být všichni členové správních rad a dozorčích rad jmenováni vládou nebo voleni Poslaneckou sněmovnou. Pro pozměňovací návrh hlasovalo 84 ze 136 přítomných poslanců, 42 bylo proti. Poslanecká sněmovna návrh zákona následně schválila ve třetím čtení dne 16. 12. 2005 na téže schůzi (usnesení č. 2075), když pro něj hlasovalo 80 ze 134 přítomných poslanců, 51 bylo proti a 3 se hlasování zdrželi.
48. Senát projednal návrh zákona (senátní tisk č. 235, 5. funkční období, 2004 - 2006) dne 9. 2. 2006 na své 9. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, jejichž součástí bylo i nové znění napadených ustanovení (usnesení č. 348). K jeho přijetí došlo k pozměňovacímu návrhu výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, který upravoval znění § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách za účelem zachování účasti pojištěnců a zaměstnavatelů na volbě členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven (usnesení výboru pro zdravotnictví a sociální politiku č. 53/2006 ze dne 8. 2. 2006, bod 7 přílohy). Pro přijetí pozměňovacího návrhu hlasovalo 66 ze 71 přítomných senátorů, proti nebyl nikdo a 5 senátorů se hlasování zdrželo. Pro vrácení hlasovalo 67 ze 71 přítomných senátorů, proti nebyl nikdo, hlasování se zdrželi 4 senátoři. Poslanecká sněmovna dne 14. 3. 2006 na své 54. schůzi schválila návrh zákona ve znění schváleném Senátem (usnesení č. 2268), když pro něj hlasovalo 109 ze 178 přítomných poslanců, proti hlasovalo 13 a 56 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 15. 3. 2006 a podepsán jím byl dne 29. 3. 2006. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 31. 3. 2006 v částce 39 pod č. 117/2006 Sb.; účinnosti nabyl dne 1. 4. 2006.
49. Návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů (sněmovní tisk č. 222, 5. volební období, 2006 - 2010) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 24. 5. 2007. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 21. 8. 2007 na své 18. schůzi (usnesení č. 389), když pro něj hlasovalo 101 poslanců z 200 přítomných, 99 bylo proti. Senát dne 19. 9. 2007 na své 8. schůzi vyjádřil vůli se návrhem zákona (senátní tisk č. 106, 6. funkční období, 2006 - 2008) nezabývat (usnesení č. 192). Pro hlasovalo 49 z 80 přítomných senátorů, 27 bylo proti a 4 se hlasování zdrželi. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 25. 9. 2007 a podepsán jím byl dne 5. 10. 2007. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 16. 10. 2007 v částce 85 pod č. 261/2007 Sb.; účinnosti nabyl dne 1. 1. 2008.
50. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 325, 6. volební období, 2010 - 2013) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 13. 4. 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 21. 6. 2011 na své 19. schůzi (usnesení č. 592), když pro něj hlasovalo 105 ze 180 přítomných poslanců, 73 bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Senát projednal návrh zákona (senátní tisk č. 148, 8. funkční období, 2010 - 2012) dne 21. 7. 2011 na své 10. schůzi a zamítl jej. Pro schválení návrhu hlasovalo 25 senátorů, 47 bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Poslanecká sněmovna dne 6. 9. 2011 na své 21. schůzi setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 668). Pro hlasovalo 103 ze 177 přítomných poslanců, 68 bylo proti a 6 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 15. 9. 2011 a podepsán jím byl dne 29.9. 2011. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 14. 10. 2011 v částce 105 pod č. 298/2011 Sb.; účinnosti nabyl dne 1. 12. 2011.
51. Tato zjištění umožňují konstatovat, že v rámci legislativního procesu byla u všech tří zákonů dodržena ústavně předepsaná posloupnost i většiny nezbytné pro schválení návrhu zákona v jednotlivých komorách Parlamentu. Přijatý zákon byl rovněž doručen prezidentu republiky, který nevyužil svého práva jej vrátit Parlamentu a zákon podepsal.
52. Nad rámec uvedených zjištění se Ústavní soud musel vyjádřit i k námitkám navrhovatelky, které uplatnila ve svém vyjádření ze dne 8. 1. 2016. Navrhovatelka poukázala na nestandardní způsob přijetí napadených zákonných ustanovení, jenž měl spočívat v tom, že vládní návrh zákona, který byl jako zákon vyhlášen pod č. 117/2006 Sb., původně vůbec nezamýšlel měnit způsob volby členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven. K tomu došlo až na základě pozměňovacího návrhu jednoho z poslanců ve druhém čtení, k jehož projednání mělo dojít bez adekvátní veřejné debaty, mimo připomínkové řízení a bez relevantní odborné oponentury.
53. Ústavní soud neshledal, že by tyto skutečnosti zakládaly vybočení z ústavních požadavků vztahujících se k zákonodárnému procesu. Jakkoliv lze z hlediska zájmu na transparentnosti legislativního procesu a s ním spojené diskusi nad návrhy zákonů považovat za žádoucí, aby se pozměňovací návrhy zásadně neodchylovaly od předmětu úpravy návrhu zákona, samotná tato skutečnost nezakládá protiústavnost takovéhoto postupu. Podstatné je, zda je mezi pozměňovacím návrhem a návrhem zákona dána souvislost v podobě "úzkého vztahu" k obsahu a systematice právní úpravy, tedy zda nedochází k vybočení z požadavku obsahové konzistentnosti zákona, a tím i z požadavků jeho předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [blíže k tomu např. nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), nález ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), část X/c, nebo nález ze dne 31. 3. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 1/14 (N 64/76 SbNU 867; 115/2015 Sb.), část IX]. Tato souvislost v daném případě zjevně dána je. Ani pozměňovací návrh poslance schválený v Poslanecké sněmovně, ani pozměňovací návrh Senátu nevybočily z rámce projednávaného návrhu zákona.
54. Navrhovatelka také namítla, že návrh zákona byl schválen v podobě zahrnující i novelu napadených ustanovení, která nebyla předmětem připomínkového řízení. Ústavní soud nicméně podotýká, že připomínkové řízení je součástí postupu předcházejícího předložení vládního návrhu zákona nebo jiného právního předpisu podle legislativních pravidel vlády, schválených usnesením vlády č. 188 ze dne 19. 3. 1998, ve znění pozdějších změn, přičemž jeho nedodržení nezakládá porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu [např. nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), část VII, nebo nález ze dne 13. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 19/16 (N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.), bod 56]. Legislativní pravidla vlády navíc nepředpokládají, že by předmětem připomínkového řízení měl být pozměňovací návrh k vládnímu návrhu zákona, a tudíž v dané věci ani nemohlo dojít k jejich porušení.
55. Pro úplnost se dodává, že žádné jiné skutečnosti, které by zpochybňovaly ústavnost zákonodárného procesu, nebyly shledány ani u zbylých dvou zákonů [otázkou způsobu přijetí zákona č. 261/2007 Sb. se Ústavní soud podrobně zabýval již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07, na jehož X. část lze v podrobnostech odkázat; k zákonu č. 298/2011 Sb. se pak vyjádřil v nálezu ze dne 20. 6. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)]. Lze uzavřít, že napadená ustanovení byla přijata ústavně předepsaným způsobem.