I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 25. března 2010 doručen návrh Obvodního soudu pro Prahu 5 na zrušení ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., (dále též jen "zákon č. 201/1997 Sb.").
2. Navrhovatel uvedl, že se před ním pod sp. zn. 10 C 22/2010 projednává žaloba, kterou se státní zástupce Městského státního zastupitelství v Praze domáhá vůči České republice - Městskému státnímu zastupitelství v Praze zaplacení částky 1 615 Kč, která představuje rozdíl mezi částkou 43 268 Kč (což odpovídá hrubému platu 58 400 Kč), která by mu náležela jako čistý plat za měsíc leden 2010 podle zákona č. 201/1997 Sb., a částkou 41 653 Kč (což odpovídá hrubému platu 56 064 Kč), která mu skutečně byla vyplacena v únoru 2010 podle téhož zákona, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.
3. Navrhovatel v návrhu uvádí, že názor o oprávněnosti svého nároku na doplacení části platu žalobce dovozoval ze závěru, že čl. II zákona č. 418/2009 Sb., resp. § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. je rozporný s ústavním pořádkem České republiky.
4. Navrhovatel má za to, že forma reglementace problematiky platových nároků státního zástupce formou zákona byla zjevně snahou trvale (minimálně dlouhodobě) stabilně upravit platové náležitosti státního zástupce, aby tato úprava nepodléhala momentálním politickým vlivům a náladám politiků a současně byla vyjádřením významu funkce státního zástupce v ústavním systému České republiky, neboť formou zákona jsou téměř výlučně upraveny platové nároky funkcí ve veřejném sektoru, které upravuje přímo Ústava České republiky (dále též jen "Ústava"), a platy většiny zaměstnanců státu jsou naproti tomu určeny nařízením vlády. Zákon č. 201/1997 Sb. navázal na mzdový vývoj v nepodnikatelské sféře za předminulý rok, čímž zakotvil i "platovou" solidaritu státních zástupců s ostatními zaměstnanci placenými z veřejných rozpočtů. Výše platu státního zástupce (stejně jako soudce) tak státem není individuálně určována, ale je dána určitými objektivními kritérii. Takováto právní úprava na jedné straně zajišťuje, že plat státního zástupce není odtržen od vývoje platů jiných zaměstnanců státu, a tedy i ekonomické situace státu, na druhé straně zamezuje cílenému zásahu moci politické, zejména zákonodárné a výkonné, resp. její složky vládní do výkonu pravomocí státního zastupitelství, neboť takovému zásahu do výše platu státního zástupce by předtím musel předcházet procentuálně totožný zásah do výše platů všech ostatních zaměstnanců ve veřejném sektoru.
5. Navrhovatel dále poukazuje na skutečnost, že výše platu státního zástupce je určena pouze platovou základnou násobenou koeficienty s ohledem na počet let praxe a zařazení v hierarchii státního zastupitelství. Plat je tedy fixní, bez jakýchkoli pohyblivých složek, příspěvků, osobních ohodnocení či odměn. Tato úprava má zabránit ekonomickým tlakům nadřízených složek na výkon funkce státního zástupce. Státní zástupce v zásadě nesmí, na rozdíl od např. poslanců a senátorů, vykonávat jinou výdělečnou činnost ani zastávat žádnou jinou placenou funkci. Úplná odkázanost na plat je odůvodněna potřebou ochrany výkonu funkce před vnějšími vlivy. Způsob úpravy platových nároků státních zástupců je i metodou jisté kompenzace omezených možností státních zástupců reálně ovlivnit výši svého platu. Navrhovatel dále uvádí, že státní zástupci (shodně jako soudci) nemají možnost účastnit se legislativního procesu, je jim odňato ústavní právo na stávku, nemají možnost o výši svého platu (kolektivně) se zaměstnavatelem vyjednávat či prostým nesouhlasem se změnou pracovní smlouvy zabránit snížení svého platu. Ani jejich počet (cca 1 300) není dostatečný na to, aby mohli reálně, např. využitím práva shromažďovacího či petičního, ovlivnit rozhodnutí zákonodárce při změnách zákona o platu státních zástupců.
6. Navrhovatel dále upozorňuje, že rok 2010 je čtrnáctým kalendářním rokem, v němž je plat formálně určen uvedeným zákonem, a zároveň jedenáctým rokem, v němž podle tohoto zákona ve skutečnosti určen není. V současné době je plat původně stanovený podle zákona č. 201/1997 Sb. snížen dvěma zákony, a to zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kdy došlo k zmrazení výše platové základny státního zástupce na úrovni roku 2007, což zákonodárce označil za "mimořádné opatření při určování výše platu státních zástupců v letech 2008 až 2010", zákonem č. 418/2009 Sb. pak byl plat státního zástupce oproti zmrazené základně snížen o 4 %. V roce 2010 je tak plat státního zástupce o 23 % nižší, než by byl podle zákona č. 201/1997 Sb. beze změn provedených zákony č. 261/2007 Sb. a č. 418/2009 Sb., zatímco od roku 1997 průměrný plat zaměstnanců veřejného sektoru rostl mezi lety 1997 a 2007 o 106 % (do roku 2010 nejméně o 112 %). V roce 2009, kdy byl již druhým rokem zmražen plat státních zástupců, což vedlo k úspoře maximálně několika desítek milionů korun, došlo ke zvýšení tabulkových platů zaměstnanců veřejného sektoru o 3,5 %, což představovalo nárůst výdajů státního rozpočtu o cca 7,7 mld. Kč. V tomtéž roce byl ve stavu legislativní nouze schválen zákon č. 418/2009 Sb., který z důvodu "stabilizace" rozpočtu dále snížil platy státních zástupců o 4 %, což představuje dle důvodové zprávy úsporu 31,2 mil. Kč, tedy cca 0,02 % pro rok 2010 plánovaného schodku státního rozpočtu. Nepoměr mezi zvyšováním platů většině zaměstnanců státu a cíleným diskriminačním snižováním platů státních zástupců je tedy zjevný, přičemž snaha moci zákonodárné negativně zasahovat do platových náležitostí státního zástupce je dlouhodobou a stále se stupňující.
7. S ohledem na výše uvedené navrhovatel shledává čl. II zákona č. 418/2009 Sb., resp. § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. rozporným se zásadou přiměřenosti, proporcionality a odůvodněnosti (racionality) zásahu zákonodárné moci, neboť zákonodárce změnu zákona č. 201/1997 Sb. dostatečně neodůvodnil a disproporcionálně a diskriminačně, tedy neústavně jí zasáhl do postavení státního zastupitelství, tudíž moci jiné. Při zdůvodňování potřebnosti přijetí zákona č. 418/2009 Sb. bylo v zákonodárném sboru poukazováno na to, že se plat o 4 % snižuje všem zaměstnancům ve veřejném sektoru. Poté, co zákonodárci zákon č. 418/2009 Sb. přijali, však Poslanecká sněmovna rozhodla o navýšení státního rozpočtu pro rok 2010 o příslušnou částku k dorovnání platů zaměstnanců ve veřejné sféře na výši roku 2009 tak, aby výše platů těchto zaměstnanců byla zachována. Zákonodárci tedy vlastně jediný důvod pro zásah do zákona o platu státních zástupců svým následným jednáním sami popřeli.
8. Navrhovatel spatřuje v přijetí napadeného ustanovení zákona zásah do principu dělby moci (čl. 1 Ústavy), principu demokratického právního státu (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a zásady legality [čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina")]. Podle názoru žalobce zákonodárný sbor překročil přijetím zákona č. 418/2009 Sb. svou pravomoc, neboť jednu z brzd či protivah, která mu je ve vztahu k jiné moci svěřena, v rozporu s ústavními principy zneužil. Zákon č. 418/2009 Sb. je tudíž nutno mít za projev libovůle zákonodárce, pohybující se mimo prostor legality a legitimity. V této souvislosti navrhovatel poukazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/02, ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (oba viz níže) a další, o kterých se žalobce domnívá, že je lze aplikovat i na postavení státních zástupců, a ve kterých Ústavní soud vyslovil, že případný zásah do platových nároků soudců musí zákonodárný sbor více nežli jindy s ohledem na postavení adresátů normy vážit, přičemž taková platová restrikce může být toliko nástrojem solidárním, a nikoli nástrojem prvním a jediným, jak zákonodárce zákonem č. 418/2009 Sb. učinil.
9. Ve svém návrhu navrhovatel dále poukazuje na zvláštní postavení státního zastupitelství jako soustavu státních orgánů, která kombinuje znaky moci výkonné i moci soudní. Princip nezávislosti státního zastupitelství má zajistit nestrannost státního zástupce při dozorování zákonnosti přípravného řízení, umožnit mu zastupovat v řízení před soudem veřejný zájem, který nemusí být totožný se zájmem státu, a také v souvislosti se zásadou obžalovací zajistit to, že jednotlivé trestní kauzy skutečně budou předloženy soudu k jeho rozhodnutí. Podle názoru žalobce je nezávislost státních zástupců součástí základního ústavního principu demokratického právního státu. Nezávislost státních zástupců lze odvodit i z v podstatě totožné právní úpravy jejich postavení, jako je tomu v případě soudců. Zde je možno poukázat na omezení možnosti přeložení státních zástupců, předpoklady a způsob vzniku jejich funkce, taxativně uvedené důvody zániku funkce, úpravu kárného řízení, přičemž všechny tyto atributy jsou jinak obecně bez toho, že by při tom vznikaly jakékoliv pochybnosti, přijímány jako záruky soudcovské nezávislosti. Za takovou záruku je v případě soudců pojímáno i jejich hmotné zabezpečení, které má mimo jiné, shodně jako u státních zástupců, omezit korupční tlaky vůči těmto představitelům státní moci. Z těchto důvodů se žalobce domnívá, že v případě posuzování ústavnosti zásahů do platových nároků státních zástupců by měl Ústavní soud postupovat minimálně obdobně jako v případě posuzování zásahů moci zákonodárné do totožných nároků soudců.
10. Navrhovatel spatřuje v postupu zákonodárce při snížení platů státních zástupců o 4 % v roce 2010 také porušení zákazu diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny), neboť jde o postup, kdy si moc politická z veřejných zaměstnanců vybere jen některé a těm sníží platy bez jakéhokoliv racionálního odůvodnění; platy totiž byly sníženy pouze úzké skupině zaměstnanců státu tak, že osoby podílející se na sanaci schodků veřejných rozpočtů byly určeny dle svého povolání.
11. Navrhovatel dále poukazuje na názor žalobce, že Česká republika nemůže svým zaměstnancům jednostranně snižovat odměnu za práci, neboť takový postup by byl nejméně v rozporu s ústavním principem rovnosti. Výše mzdy každého zaměstnance je dána v zásadě pracovní smlouvou a zaměstnavatel ji nemůže jednostranně měnit. Zatímco mzda je v zásadě určena tržně na základě dohody zaměstnance a zaměstnavatele, plat je jednostranně určen zaměstnavatelem na základě platového předpisu. Tento rozdíl však není možné interpretovat tak, že umožňuje (na rozdíl od "soukromé" sféry) jednostranné snižování platu. Zaměstnanci státu by se tak stali apriori méněcennou kategorií zaměstnanců, jejichž právo na spravedlivou odměnu by bylo možno libovolně omezovat jen proto, že jejich zaměstnavatelem je stát, který zároveň disponuje možností měnit právní předpisy upravující výši odměny za práci.
12. Navrhovatel se také domnívá, že přijetím zákona č. 418/2009 Sb. došlo k porušení ústavního práva státních zástupců na spravedlivou odměnu za práci, neboť důvodem snížení platu státních zástupců zjevně nebylo to, že pravomoci státního zástupce byly sníženy, přeneseny na jiný subjekt či že by snad státní zástupci méně nebo hůře pracovali a plnili své úkoly. Je zřejmé, že plat, jenž má být odměnou za odvedenou práci a plní pro svého příjemce mnoho funkcí (zabezpečovací, kompenzační, motivační), nemůže být zaměstnavatelem jednostranně, neodůvodněně snižován, a to navíc za okolností, kdy zaměstnavatel se svým zaměstnancem o změně výše jeho platu ani nejedná.
13. Závěrem navrhovatel vyslovuje své přesvědčení, že zákonodárný sbor přijetím zákona č. 418/2009 Sb. porušil jeden ze základních principů demokratického právního státu, a to princip legitimního očekávání. Státní zástupce nastupuje do své funkce s vědomím, že jeho postavení odvozené přímo z čl. 80 odst. 2 Ústavy je upraveno zákonem, a to včetně jeho platových nároků. Státní zástupce tedy po nástupu do funkce legitimně očekává, že zákonná úprava jeho postavení bude zachována. Postup zákonodárce, který bez důvodu zvláště závažného usiluje o změnu platových pravidel v oblasti justice, lze označit za formu porušení obecné právní zásady pacta sunt servanda a disproporcionální protiústavní zásah do legitimního očekávání těch, pro něž již byly zákonem na dobu neurčitou formulovány určité podmínky, s jejichž znalostí osoby mající zájem o práci státních zástupců do těchto funkcí nastupovaly. Časté zásahy zákonodárného sboru do zákona o platu státních zástupců navíc ve svém důsledku narušují princip předvídatelnosti právní normy pro její adresáty a princip právní jistoty.