IX.
Hodnocení Ústavního soudu
78. Podle napadeného ustanovení je policie oprávněna zajistit cizince, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, je-li nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.
79. Uvedené ustanovení je reakcí na vážná bezpečnostní rizika a má zajistit, aby cizinci, kteří na území České republiky pobývají v rozporu s jejím právním řádem a čekají na výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, kterým však teprve bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, nemohli zmařit účel správního vyhoštění a aby území opustili co nejdříve. Je třeba podotknout, že uvedené ustanovení zakotvuje oprávnění policie, neukládají však povinnost tímto způsobem postupovat. To znamená, že je na uvážení policie, zda v konkrétním případě dospěje k závěru, že je dána důvodná obava, že by cizinec svým pobytem na území České republiky mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, a rozhodne o zajištění cizince.
80. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 289/2000 ze dne 27. 11. 2000 (N 177/20 SbNU 249) Ústavní soud vyslovil, že osobní svoboda představuje jedno ze základních lidských práv chráněných Listinou i mezinárodními smlouvami o lidských právech. Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění je zásahem do jeho osobní svobody, a proto může být provedeno pouze v souladu se zákony, Ústavou a Listinou a v neposlední řadě s Úmluvou, jíž je Česká republika vázána.
81. Ustanovení čl. 8 odst. 1 Listiny zní: "Osobní svoboda je zaručena.".
Ustanovení čl. 8 odst. 2 Listiny zní: "Nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Nikdo nesmí být zbaven svobody pouze pro neschopnost dostát smluvnímu závazku.".
82. Ustanovení čl. 14 Listiny zní:
"(1) Svoboda pohybu a pobytu je zaručena.
(2) Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území České a Slovenské Federativní Republiky, má právo svobodně je opustit.
(3) Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody.
(4) Každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti.
(5) Cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem.".
83. Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy zní: "Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: ...
f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání.".
84. Ustanovení čl. 5 odst. 2 Úmluvy zní: "Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu.".
85. Ustanovení čl. 5 odst. 4 Úmluvy zní: "Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.".
86. V čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě je zakotvena svoboda pohybu:
"1. Každý, kdo se právoplatně zdržuje na území některého státu, má na tomto území právo svobody pohybu a svobody zvolit si místo pobytu.
2. Každý může svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní.
3. Žádná omezení nemohou být uvalena na výkon těchto práv kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, udržení veřejného pořádku, předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
4. Práva uvedená v odstavci 1 mohou v určitých oblastech podléhat omezením stanoveným podle zákona a odůvodněným veřejným zájmem v demokratické společnosti".
87. V čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě jsou zakotveny procesní záruky týkající se vyhoštění cizinců:
"1. Cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost:
a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění;
b) dát přezkoumat svůj případ;
c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před osobou nebo osobami tímto úřadem určenými.
2. Cizinec může být vyhoštěn před výkonem práv uvedených v odstavci 1 a), b) a c) tohoto článku, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.".
88. Listina jako součást ústavního pořádku České republiky zaručuje osobní svobodu. V čl. 8 odst. 2 Listiny se umožňuje zbavení osobní svobody, pokud se tak stane za podmínek stanovených zákonem. Tímto zákonem je v projednávané věci právě zákon o pobytu cizinců. Institut zajištění upravoval v rozhodné době dále zákon č. 283/1991 Sb., a to zejména v ustanovení § 14 odst. 1 (nyní zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky). Právní úprava tedy v rozhodné době umožňovala (a rovněž v současné době umožňuje), aby cizinec byl zbaven svobody i rozhodnutím policie, pokud se rozhodnutí opírá o zákon č. 283/1991 Sb. (ustanovení § 14 odst. 1) a o ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců.
89. Právní úprava institutu zajištění cizince za účelem správního vyhoštění není v rozporu s Úmluvou, která v čl. 5 odst. 1 písm. f) zakotvuje možnost zbavení osobní svobody zatčením nebo jiným způsobem toho, proti němuž probíhá řízení o vyhoštění. Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu (čl. 5 odst. 2 Úmluvy). Úmluva dále stanoví, že kdo byl zbaven osobní svobody zatčením nebo jiným způsobem, může podat návrh na zahájení řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (čl. 5 odst. 4 Úmluvy). Právní úprava zajištění cizince obsažená v zákoně o pobytu cizinců (v rozhodném znění) stanoví podmínky zajištění, jeho důvody, dobu zajištění, informační povinnosti policie, povinnosti policie po celou dobu zajištění cizince, důvody ukončení zajištění a též soudní přezkum rozhodnutí o zajištění cizince.
90. Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců je možné jen za podmínek a z důvodů, které stanoví tento zákon. Zákon o pobytu cizinců stanoví, že doba zajištění nesmí překročit 180 dní a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody. Policie je povinna neprodleně po zajištění poučit zajištěného cizince v jazyce, ve kterém je cizinec schopen se dorozumět, o možnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění. Nelze-li tento jazyk zjistit a nelze-li toto seznámení provést ani jiným způsobem, policie cizince poučí předáním písemně vyhotoveného poučení v jazycích českém, anglickém, francouzském, německém, čínském, ruském, arabském a španělském o možnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění. Policie je povinna po celou dobu zajištění cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají. Zajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno po zániku důvodu pro zajištění, rozhodne-li soud ve správním soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince nebo nařídil-li soud v řízení podle zvláštního právního předpisu propuštění cizince nebo je-li cizinci udělen azyl.
91. Soudní ochrana práv zajištěného cizince je zajištěna, a to dokonce dvěma způsoby. Zajištěný cizinec je jednak oprávněn proti rozhodnutí správního orgánu o zajištění cizince podat správní žalobu podle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. a požádat soud o přezkum zákonnosti zajištění, jednak je proti rozhodnutí správního soudu přípustná kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Dále je zajištěný cizinec oprávněn podle ustanovení § 200o a násl. o. s. ř. podat návrh soudu, aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu, že nejsou splněny podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zákonem o pobytu cizinců. Soud přezkoumá, zda trvají podmínky zajištění, a rozhodne o trvání zajištění nebo nařídí propuštění, jestliže zákonné důvody trvání zajištění pominuly. Toto řízení může zajištěný iniciovat každé tři týdny od právní moci rozhodnutí.
92. Skutečnost, že cizinci v praxi využívají svého práva na soudní přezkum relativně zřídka a že k zahájení soudního řízení je nutný návrh cizince, není argumentem svědčícím o protiústavnosti napadeného ustanovení.
93. Ve svém návrhu se Nejvyšší správní soud domáhá vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., též pro jeho údajný rozpor s čl. 1 Ústavy a s čl. 1 Listiny.
94. V čl. 1 Ústavy se uvádí:
"(1) Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.
(2) Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.".
95. V čl. 1 Listiny se uvádí:
"Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.".
96. V podaném návrhu Nejvyšší správní soud srovnává právní úpravu zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění s právní úpravou vazby v trestním řízení a dále s právní úpravou řízení o vyslovení přípustnosti vzetí a držení v ústavu zdravotnické péče dle občanského soudního řádu a dovozuje, že napadené ustanovení zákona o pobytu cizinců (v rozhodném znění) porušuje ústavní princip rovnosti.
97. Nejvyšší správní soud nenapadá samotný institut zajištění cizince, který je upraven ustanovením § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. To, proti čemu brojí, je spíše nedostatek podrobnější právní úpravy, nedostatek automatického, pravidelného a efektivního soudního přezkumu. Dalším důvodem namítané protiústavnosti má být délka pobytu cizince v zařízení pro zajištění cizinců (zajištění cizince je podle navrhovatele nepřiměřeně dlouhé).
98. Ústavní soud podotýká, že úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti, nikoli běžné zákonnosti. V souladu s čl. 87 Ústavy a s ustanovením § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Ústavní soud tak plní funkci negativního zákonodárce, je oprávněn zrušit protiústavní právní předpisy a jejich jednotlivá ustanovení. Ústavní soud však již není oprávněn zrušené zákony a jiné právní předpisy nahrazovat novými, tedy vlastní normotvornou činností vyplňovat mezery v platném právním řádu.
99. Argumentace Nejvyššího správního soudu, namítající porušení principu rovnosti, je zavádějící. Srovnávat ve smyslu principu rovnosti, zakotveného v čl. 1 Listiny, lze toliko práva a povinnosti osob ve srovnatelných situacích (např. s ohledem na tradičně zapovězená kritéria rozlišování - srov. čl. 3 Listiny). Srovnání právní úpravy dvou či více institutů, uplatňujících se v odlišných situacích, nelze vydávat za záležitost rovnosti mezi osobami.
100. Dle čl. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny zakotvuje rovnost ve vztahu k zárukám základních práv a svobod. Podle čl. 4 odst. 3 Listiny musí zákonná omezení základních práv a svobod platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Zásadu rovnosti v právech je přitom třeba vnímat i v návaznosti na čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle něhož jsou si všichni před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace, přičemž zákon má zakázat jakoukoli diskriminaci a zaručit všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
101. Ústavní princip rovnosti, zakotvený v čl. 1 Listiny, dle něhož jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i právech, a komplementárně vyjádřený čl. 3 Listiny, zakotvujícím zákaz diskriminace v přiznaných základních právech, interpretuje Ústavní soud ve své judikatuře z dvojího pohledu [např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), Pl. ÚS 9/99 ze dne 6. 10. 1999 (N 135/16 SbNU 9; 289/1999 Sb.), Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (291/2008 Sb.)]. První je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhý pak požadavkem ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti dotčení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a práv ze strany zákonodárce.
102. Ve své judikatuře Ústavní soud zastává jednak koncepci rovnosti akcesorické, tzn. rovnosti ve vztahu k jinému základnímu právu nebo svobodě, jednak koncepci rovnosti neakcesorické, tj. všeobecné rovnosti před zákonem. Přitom chápe rovnost nikoli absolutně, nýbrž relativně: zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování mezi subjekty v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle [srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)].
103. Rovnost je z definice kategorií relativní i v jiném smyslu: uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma osobami ve stejném, resp. srovnatelném postavení [srov. nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (viz výše)]. Určit skupiny osob, které lze z hlediska zachování principu rovnosti srovnávat, patří přitom k nejobtížnějším úkolům při používání této argumentace [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/95 ze dne 2. 4. 1996 (N 25/5 SbNU 209; 122/1996 Sb.)]. Základním vodítkem je výčet objektivizovaných přívlastků, na jejichž základě je nepřípustné jakékoliv rozlišování nebo odlišné zacházení (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny a obdobná antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních instrumentech o lidských právech).
104. Ústavní soud poznamenává, že navrhovatel zaměňuje kategorii rovnosti ve výše naznačeném pojetí, které se vztahuje důsledně k subjektům práva, za "rovnost" mezi právními instituty. Vychází totiž z předpokladu, že mezi právní úpravou zajištění cizince za účelem vyhoštění na straně jedné a právní úpravou vazby v trestním řízení a právní úpravou řízení o vyslovení přípustnosti vzetí a držení v ústavu zdravotnické péče dle občanského soudního řádu na straně druhé jsou neopodstatněné rozdíly. Srovnávat tyto právní instituty je však v kontextu principu rovnosti nepřípadné.
105. Argumentace navrhovatele ohledně těchto institutů, jejichž obsah a podmínky aplikace jsou podstatně rozdílné, se nadto pohybuje toliko v rovině vhodnosti zvoleného legislativního řešení ve vztahu k té či oné situaci, v níž vyvstává potřeba omezení osobní svobody. Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat zákonnou úpravu podle referenčního kritéria vhodnosti.
106. Napadené ustanovení nepředstavuje zásah do ústavně chráněného principu rovnosti, neboť nejde o rozlišování mezi právy a povinnostmi jednotlivců vzhledem k tradičně zodpovězeným kritériím (viz čl. 3 odst. 1 Listiny) ani vzhledem k jinému postavení. "Nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky nároku." (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 47/95). Z hlediska principu rovnosti je podstatné, že všichni cizinci mají podle zákona stejné podmínky, pokud jde o jejich pobyt na našem území, resp. mají stejná práva a povinnosti bez ohledu na své pohlaví, rasu, barvu pleti, jazyk, víru a náboženství, politické či jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné obdobné postavení. Obdobně se k otázce rovnosti vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 28. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.).
107. Nad rámec řečeného je třeba k projednávané věci podotknout, že mezi zajištěním cizinců podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy a např. vazbou [čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy] či držením v ústavní zdravotnické péči [čl. 5 odst. 1 písm. e) Úmluvy] činí rozdíl jak Listina, tak i Úmluva. Listina i Úmluva obviněnému nebo podezřelému ze spáchání z trestného činu při zbavení osobní svobody poskytují vyšší míru právní ochrany, zejména zajišťují automatický a pravidelný soudní přezkum.
108. V Úmluvě je ve vztahu k obviněnému či podezřelému ze spáchání trestného činu (tedy kromě právní úpravy obsažené v čl. 5 odst. 2 a 4 Úmluvy, které platí pro oba druhy řízení, tj. pro řízení o správním vyhoštění i pro trestní řízení) zakotvena řada dalších variant zákonného omezení osobní svobody: zákonné uvěznění po odsouzení příslušným soudem; zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby proto, že se nepodrobila rozhodnutí vydanému soudem podle zákona, nebo proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem; zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby za účelem předvedení před příslušný soudní orgán pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu nebo jsou-li oprávněné důvody k domněnce, že je nutné zabránit jí ve spáchání trestného činu nebo v útěku po jeho spáchání; jiné zbavení svobody nezletilého na základě zákonného rozhodnutí pro účely výchovného dohledu nebo jeho zákonné zbavení svobody pro účely jeho předvedení před příslušný orgán.
109. Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu (čl. 5 odst. 2 Úmluvy). Každý, kdo je zatčen nebo jinak zbaven svobody v souladu s ustanovením odstavce 1 písm. c) tohoto článku, musí být ihned předveden před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci a má právo být souzen v přiměřené lhůtě nebo propuštěn během řízení. Propuštění může být podmíněno zárukou, že se dotčená osoba dostaví k přelíčení (čl. 5 odst. 3 Úmluvy). Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (čl. 5 odst. 4 Úmluvy).
110. Evropský soud pro lidská práva (dále též jen "Soud") vyslovil, že zbavení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy lze ospravedlnit pouze probíhajícím vyhošťovacím nebo vydávacím řízením. Pokud takové řízení není vedeno s náležitou pečlivostí, vazba přestává být v souladu s tímto ustanovením (věc Chahal proti Spojenému království, § 112, 1996). V každém soudem zkoumaném období musí vazba odpovídat čl. 5 odst. 1 Úmluvy, chránícímu jednotlivce před svévolným zbavením osobní svobody, a úkolem soudu je zjistit, že vnitrostátní právo je v souladu s Úmluvou a se zásadami, které jsou v ní obsaženy (věc Shamsa proti Polsku, 2003).
111. V této souvislosti je nutno poukázat na věc Čonka a další proti Belgii (2002), ve které byla předmětem stížnosti vyhošťovací vazba. V této věci stěžovatelé zpochybňovali, zda jejich zatčení s cílem jejich vyhoštění z belgického území bylo nezbytné. Soud v této věci poznamenal, že mezi účastníky řízení není sporu o tom, že k inkriminovanému zatčení došlo s cílem vyhostit stěžovatele z belgického území, takže je v projednávaném případě aplikovatelný. Soud uvedl, že ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy nevyžaduje, aby zbavení svobody osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění, bylo nezbytné, například proto, aby jí bylo zabráněno ve spáchání trestného činu nebo v útěku; v tomto ohledu čl. 5 odst. 1 písm. f) nepředpokládá stejnou ochranu jako čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy. Vskutku vyžaduje pouze, aby "probíhalo řízení o vyhoštění" (viz Chahal proti Spojenému království, 1996; viz též Kaya proti Rumunsku, 2006).
112. Ve věci Nasrullojev proti Rusku (2007) Soud poznamenal, že se obě strany shodnou na tom, že stěžovatel byl ve vazbě za účelem vydání z Ruska do Tádžikistánu. Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy je proto na tento případ aplikovatelné. Toto ustanovení nepožaduje, aby vazba osoby, u níž se rozhoduje o vydání, musela být shledána nezbytnou s ohledem např. na předcházení páchání trestného činu nebo vyhýbání se řízení. V této souvislosti poskytuje čl. 5 odst. 1 písm. f) jiný stupeň ochrany než čl. 5 odst. 1 písm. c): pododstavcem písmeno f) je vyžadováno, aby "probíhalo řízení o vyhoštění nebo vydání" (viz též Chahal proti Spojenému království, § 112).
113. Soud dále zdůraznil, že má za úkol prozkoumat, zda byla stěžovatelova vazba "zákonná" pro účely čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy se zvláštním ohledem na záruky poskytované vnitrostátním systémem. Tam, kde je posuzována "zákonnost" vazby včetně otázky, zda bylo postupováno "v souladu s řízením stanoveným zákonem", tam se Úmluva dovolává vnitrostátního práva a zakládá povinnost vyhovět hmotným a procedurálním pravidlům vnitrostátního práva. Vyžaduje navíc, že jakékoli zbavení svobody by mělo probíhat s ohledem na účel čl. 5 Úmluvy, což je ochrana před svévolí (viz Amuur proti Francii, § 50).
114. Soud dále vyslovil, že pokud jde o "zákonnost" zbavení svobody, včetně dodržení "řízení stanoveného zákonem", Úmluva v zásadě odkazuje na povinnost dodržovat hmotněprávní a procesní normy vnitrostátní legislativy, ale navíc vyžaduje i slučitelnost jakéhokoli zbavení svobody s cílem čl. 5 Úmluvy: chránit jednotlivce proti svévoli (viz mezi jinými Bozano proti Francii, 1986, Chahal proti Spojenému království, § 112).
115. Soud ponechal smluvním státům širokou autonomii při rozhodování o vyhoštění cizince a výslovně potvrdil, že se právo na přístup k soudu, obsažené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, na rozhodování o vyhoštění cizince neuplatňuje (viz Maaouia proti Francii nebo Mamatkulov a Askarov proti Turecku).
116. Podle mezinárodního práva má stát na základě své suverenity právo kontrolovat vstup a pobyt cizinců na svém území. Také je zavedeným pravidlem, že u členských států Úmluvy se předpokládá, že omezí svobodný výkon svých práv dle obecného mezinárodního práva do té míry a v mezích svých povinností, k nimž se zavázaly dle Úmluvy (viz věc Saadi proti Spojenému království, 2006).
117. Ústavní soud se v minulosti jednoznačně vyjádřil k tomu, že Listina poskytuje soudní ochranu pouze tomu právu, které právní řád garantuje [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), usnesení sp. zn. IV. ÚS 85/04 ze dne 13. 5. 2004]. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyslovil, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje, neboť je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území [usnesení sp. zn. IV. ÚS 85/04 ze dne 13. 5. 2004, usnesení sp. zn. III. ÚS 99/04 ze dne 29. 4. 2004, usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04 ze dne 23. 6. 2004 (U 39/33 SbNU 591), usnesení sp. zn. III. ÚS 260/04 ze dne 9. 6. 2004]. Na udělení víza není dle výslovného znění zákona právní nárok (ustanovení § 51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Žádné z práv zakotvených v Listině nezakládá nárok cizinců na pobyt na území České republiky. Takové právo je dáno pouze občanům České republiky (po vstupu České republiky do Evropské unie též unijním občanům), a to čl. 14 odst. 4 Listiny, zatímco odstavec 2 téhož článku, který se vztahuje na ostatní cizince, zakládá pouze jejich právo svobodně území České republiky opustit.
118. Je třeba především poukázat na to, že v trestním řízení zadržený či obviněný ze spáchání trestného činu je omezen na osobní svobodě proti své vůli a nemá možnost volby, zatímco cizinec zajištěný za účelem jeho správního vyhoštění může dobrovolně ze země pobytu kdykoli vycestovat.
119. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud uzavírá, že nelze srovnávat zbavení osobní svobody při zajištění cizince za účelem jeho správního vyhoštění a zbavení osobní svobody vazbou v rámci probíhajícího trestního řízení; rozdíl mezi oběma řízeními činí jak Listina, tak i Úmluva.
120. V této souvislosti je nutno poznamenat, že odkazy na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, obsažené v podáních účastníků řízení, které se týkají zbavení osobní svobody v souvislosti s vazbou v trestním řízení, nelze bezvýhradně aplikovat na problematiku omezení osobní svobody v průběhu řízení o vyhoštění cizinců.
121. Nejvyšší správní soud dále namítá, že napadené ustanovení porušuje princip proporcionality. Ústavní soud však dospívá k závěru, že argumentace navrhovatele, dožadující se provedení testu proporcionality, není korektní. I kdyby takový test byl proveden, napadené ustanovení by v něm obstálo.
122. Navrhovatel sám uznává, že touto zákonnou úpravou je sledován legitimní cíl, který je nezbytný ve svobodné demokratické společnosti. Cílem institutu zajištění cizince je ochrana společnosti před škodlivými jevy, tedy před narušením veřejného pořádku, ohrožením bezpečnosti státu či ztěžováním výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.
123. Také na druhou otázku testu proporcionality, zda je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení, sám navrhovatel odpovídá kladně a uznává, že zajištění skutečně může účinně odvrátit hrozby, jimž má bránit. Zajištěný cizinec nemůže narušit veřejný pořádek, bezpečnost státu ani ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.
124. Pochybnost vyslovuje navrhovatel ohledně odpovědi na třetí otázku testu proporcionality, zda totiž existují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivním, popř. jej zcela vyloučilo. Navrhovatel se domnívá, že na tuto otázku je odpověď kladná, přičemž argumentuje úpravou podmínek omezení osobní svobody a úpravou procesního postupu při rozhodování o vazbě v trestním řízení či úpravou postupu při držení v ústavní zdravotnické péči.
125. Ústavní soud však tento navrhovatelův názor nesdílí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu méně omezující alternativa má spočívat v tom, že o omezení osobní svobody rozhodne jiný orgán (soud namísto policejního orgánu) a pro navrhovatele ve vhodnějším procesním režimu. Uvedené však nelze považovat za méně omezující alternativu, neboť stále jde o totéž opatření - omezení osobní svobody zajištěním. Argumentace Nejvyššího správního soudu se totiž vztahuje k režimu následné právní ochrany, nikoli k otázce, zda nějakou méně omezující alternativou můžeme dosáhnout toho, aby osobní svoboda cizince nebyla omezena vůbec nebo v menším rozsahu nebo jiným způsobem, k čemuž má hledání méně omezujících alternativ směřovat.
126. Ústavní soud navíc připomíná, že při zvažování této otázky má zcela zásadní význam ta skutečnost, že je zcela v dispozici samotného cizince, zda se chce vyhnout svému zajištění tím, že z území České republiky dobrovolně vycestuje. Pokud tak neučiní, dává zřetelně najevo, že je ochoten strpět omezení osobní svobody zajištěním, a to za podmínek stanovených tuzemským právním řádem.
127. Ústavní soud konstatuje, že právo na soudní kontrolu zákonnosti zbavení svobody, garantované čl. 5 odst. 4 Úmluvy, je v případě zajištění cizince podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců dostatečně zaručeno jednak institutem správní žaloby podle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s., jednak možností obrátit se na soud s návrhem na propuštění na svobodu podle ustanovení § 200o o. s. ř.
128. Ústavní soud konečně uvádí, že je mu znám rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Rashed proti České republice ze dne 27. listopadu 2008 (stížnost č. 298/07), který se vyjadřuje k otázce, zda česká právní úprava poskytovala stěžovateli - žadateli o mezinárodní ochranu, umístěnému v přijímacím středisku v tranzitní zóně mezinárodního letiště, účinný právní prostředek nápravy, jímž by mohl napadnout nezákonnost svého zbavení osobní svobody. Z hlediska čl. 5 odst. 4 Úmluvy Soud poté, co konstatoval, že stěžovatel měl právo na urychlený a účinný soudní přezkum, i když byl zbaven svobody ex lege na základě § 73 zákona o azylu, aniž jakýkoli orgán vydal formální rozhodnutí o jeho umístění, dospěl k závěru, že stěžovatel neměl k dispozici prostředek nápravy vyhovující požadavkům čl. 5 odst. 4 Úmluvy. V nyní posuzované věci se však nejedná o tento případ, neboť skutkové okolnosti případu zde byly odlišné a bylo postupováno a rozhodováno o zajištění stěžovatele podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, a nikoli podle zákona o azylu.
129. Ústavní soud poukazuje na to, že ve své rozhodovací činnosti je vázán petitem návrhu. Ustanovení § 125 ani 168 zákona o pobytu cizinců předmětným návrhem napadena nejsou, a proto se Ústavní soud ústavností uvedených ustanovení při posuzování tohoto návrhu zabývat nemohl.
130. Závěrem Ústavní soud dodává, že zamítnutí podaného návrhu však nevylučuje, že pro futuro bude vhodné se účelností a efektivností stávající právní úpravy zabývat a hledat nová řešení, která budou citlivěji přistupovat k omezení či zbavení osobní svobody cizinců v souvislosti s probíhajícím řízením o správním vyhoštění, např. zavedením automatického soudního přezkumu zajištění v určitých časových intervalech.
131. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud návrh na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holländer v. r.
místopředseda
******************************************************************