VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
19. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele obsažené v návrhu a konfrontoval je s napadeným ustanovením § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. a s ustanovením § 51b odst. 1 trestního řádu, dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
20. Navrhovatel ve svém návrhu uvádí, že napadené ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. při jeho aplikaci v rámci trestního řízení je nepřípustné, neboť daná úprava znemožňuje, aby se v trestním řízení, ve kterém jsou projednávány utajované informace cizí moci, obžalovaní a jejich obhájci mohli seznamovat s utajovanými listinnými důkazy bez speciálního osvědčení fyzické osoby, a je proto v rozporu s právem na obhajobu. Své závěry navrhovatel podporuje zejména tvrzením, že neexistuje evidence advokátů se speciálním osvědčením. Navrhovatel tak vychází z priority ochrany práva na obhajobu, se zdůrazněním principu nezávislosti advokáta na státu, před veřejným zájmem na zajištění ochrany utajovaných informací cizí moci.
21. Právo na obhajobu je jedním z nejdůležitějších základních práv osob, proti nimž se trestní řízení vede, a směřuje k dosažení spravedlivého rozhodnutí vydaného nejen v zájmu trestně stíhané osoby, ale nepochybně také v zájmu demokratického právního státu, založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Právo na obhajobu je upraveno ve všech základních mezinárodních dokumentech zabývajících se základními lidskými právy a svobodami. Podle čl. 37 odst. 2 Listiny každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Podle čl. 40 odst. 3 Listiny má obviněný právo, aby mu byl poskytnut čas a možnost k přípravě obhajoby a aby se mohl hájit sám nebo prostřednictvím obhájce. Podle čl. 6 odst. 3 písm. b) a c) Úmluvy každý, kdo je obviněn z trestného činu, má mj. právo na přiměřený čas a možnost k přípravě své obhajoby a právo obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru. Uvedená ustanovení zakotvují některé základní procesní záruky práva na spravedlivé řízení, které jsou nepominutelnou součástí pojmu právního státu. Stát proto musí zajistit takové podmínky, aby uvedené principy bylo možné realizovat cestou příslušných procesních záruk postavení obhájce i obviněného [srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. dubna 2008 sp. zn. II. ÚS 2445/07, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 49, nález č. 65, str. 15]. Ústavní soud se právem na obhajobu zabýval v řadě svých rozhodnutí, ve kterých konstatoval, že ústavně zaručené právo na obhajobu spolu s presumpcí neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny) jsou základními podmínkami spravedlivého trestního procesu, a tyto ústavní záruky se promítají i do trestního řádu, který je ve shodě s Ústavou budován na zásadě priority volby obhájce (§ 33 odst. 1, § 37 odst. 2 trestního řádu), kterou je obviněný oprávněn uplatnit v kterémkoli stadiu neskončeného řízení (§ 37 odst. 2 trestního řádu). Pokud by pak byly v trestním řízení provedeny důkazy, se kterými by nebyli obhájce a obviněný seznámeni, nemohlo by k nim být pro porušení fair procesu přihlíženo.
22. Problematikou ochrany utajovaných informací [dříve utajovaných skutečností podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen zákon č. 148/1998 Sb.)] se Ústavní soud ve svých nálezech rovněž zabýval, a to zejména v nálezu ze dne 28. ledna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 10, str. 61, vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.), v nálezu ze dne 11. února 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 16, str. 143, vyhlášen pod č. 105/2004 Sb.) a v nálezu ze dne 26. dubna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 89, str. 207, vyhlášen pod č. 220/2005 Sb.).
23. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/02 projednával Ústavní soud návrh Okresního soudu v Přerově na zrušení ustanovení § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud v této věci týkající se bezpečnostních prověrek advokátů návrh zamítl, neboť aplikoval princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, přičemž ve výroku II. judikoval, že prověřování obhájců v trestním řízení za účelem seznamování se s utajovanými skutečnostmi bezpečnostní prověrkou Národním bezpečnostním úřadem je v rozporu s čl. 37 odst. 3, čl. 38 odst. 2, čl. 40 odst. 3 Listiny a s čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy. Ústavní soud zde zevrubně řešil otázku zpřístupnění utajované skutečnosti obviněnému a jeho obhájci a rovněž zde připomněl řešení této otázky v občanském soudním řádu a soudním řádu správním, a nenašel důvod, proč by tyto intence neměly platit pro všechna soudní řízení. Ústavní soud v tomto nálezu současně uvedl, že "... jako negativní zákonodárce může v rámci svých kompetencí rozhodnout pouze o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. V daném případě došlo ke kolizi dvou principů, a to principu ochrany zájmů státu a mezinárodních zájmů v bezpečnostní oblasti, tedy veřejného zájmu na zajištění ochrany utajovaných informací a principu ochrany lidských práv a svobod, konkrétně práva na obhajobu, tedy zajištění práva na obhajobu v trestním řízení, jehož součástí je právo obviněného na seznámení se s listinnými důkazy a na svobodnou volbu advokáta. Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, pro vyvození závěru v případě kolize základních práv, případně veřejného dobra jako principů, na rozdíl od případného konfliktu norem jednoduchého práva, se Ústavní soud řídí příkazem optimalizace, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima, dle níž v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Příkaz k optimalizaci lze normativně odvodit z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož základních práv a svobod musí být šetřeno při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, tudíž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize.". Ústavní soud tedy dospěl k závěru o ústavní neakceptovatelnosti bezpečnostních prověrek advokátů za účelem přípustnosti seznamování se s utajovanými skutečnostmi v roli obhájců v trestním řízení a zároveň o přijatelnosti těch podmínek seznamování obhájců s utajovanými skutečnostmi, jež jsou zakotveny v trestním řádu a jež neomezují základní práva na obhajobu, rovnost zbraní a práva vyjadřovat se ke všem důkazům.
24. Soudní kontrolou bezpečnostního prověřování se pak Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (viz výše), ve kterém na základě návrhu Krajského soudu v Brně zrušil ustanovení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb. a uvedl, že "... zajištění bezpečnosti státu je jistě legitimním cílem, přičemž projednávaná věc je nahlížena z pohledu nutného uvážení veřejného zájmu na bezpečnosti s ochranou individuálních práv a svobod.". Ústavní soud rovněž konstatoval, že "... považuje soudní přezkum procesu bezpečnostního prověřování za slučitelný se zájmem na bezpečnosti České republiky a se zájmem na její mezinárodní důvěryhodnosti, přičemž si lze představit úpravu, která při omezování přístupu k utajovaným informacím při soudním přezkumu v souladu s principem proporcionality zvolí diferenciovaný přístup, aby případný rozsah omezení základního práva v konkrétním případě v nejvyšší možné míře korespondoval se stupněm závažnosti chráněného zájmu. Utajované skutečnosti probírané při přezkumu musí být zároveň efektivně chráněny, avšak z nepřístupnosti utajovaných skutečností soudnímu přezkumu lze stěží učinit pravidlo.".
25. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (viz výše) byl projednáván návrh veřejného ochránce práv na zrušení ustanovení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, pro jeho rozpor s ustanovením § 3 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud návrhu nevyhověl, neboť podle jeho názoru navrhovatel vyšel z "nepřípustně zúženého pojmu demokratického právního státu. Právní jistotu a předvídatelnost aktů veřejné moci je třeba zachovat i ve vztahu k jiným subjektům mezinárodního práva. [...] "Předvídatelný" pro tyto jiné státy bude takový právní rámec postupu orgánů veřejné moci České republiky, který bude způsobilý vést k dodržení jejích mezinárodních závazků v oblasti utajení. "Nepředvídatelným" bude naopak takový rámec, který utajení skutečností, k jejichž ochraně se Česká republika mezinárodně právně zavázala, nebude schopen ve všech případech zajistit. Česká republika přitom ovšem nese mezinárodní odpovědnost vůči spojencům až za "výsledek": svůj závazek poruší v okamžiku, kdy nezajistila ochranu určité individuální skutečnosti, která podléhala utajení podle mezinárodní smlouvy.". Ústavní oporou pro tento výklad, na jehož základě neshledal, že by napadené ustanovení bylo v rozporu s ústavním pořádkem, byl čl. 1 odst. 1 a 2 Ústavy.
26. Vycházeje ze závěrů uvedených ve výše citovaných nálezech, od kterých nemá Ústavní soud důvodu odchylovat se ani v posuzovaném případě, lze konstatovat, že do kolize práva na obhajobu a zájmu státu na ochraně utajovaných informací vstupuje ústavněprávní povinnost stanovená v čl. 1 odst. 1 a 2 a v čl. 10 Ústavy, tj. povinnost České republiky dodržovat závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.
27. V Dohodě o bezpečnosti informací se smluvní strany NATO zavázaly chránit a zabezpečovat utajované informace, jež mají původ v NATO (čl. 1 bod I), a zajistit, aby všechny osoby, které mají jejich státní příslušnost a plnění jejich služebních povinností vyžaduje přístup, nebo osoby, které mohou mít přístup k informacím označeným stupněm utajení DŮVĚRNÉ a vyšším, byly před plněním svých povinností příslušně prověřeny (čl. 3 odst. 1). Česká republika, která převzala vůči svým spojencům mezinárodní závazky stran utajení některých důležitých a citlivých informací, splnila svoji povinnost tím, že přenesla tyto své mezinárodní závazky napadeným ustanovením do vnitrostátního práva, aby zajistila jeho pomocí utajení odpovídajících informací cizí moci. V daném případě je tedy nezbytné vzájemně poměřit právo na obhajobu a zájem státu na utajování určitých informací i s mezinárodním závazkem České republiky, vyplývajícím z jejího členství v NATO.
28. Z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 119/2007 Sb., kterým bylo do zákona č. 412/2005 Sb. vloženo napadené ustanovení, i z výše uvedených vyjádření se podává, že smyslem přijetí napadeného ustanovení bylo omezit přístup k utajovaným informacím cizí moci osobám bez platného osvědčení. To vede k závěru, že účelem napadeného ustanovení je právně zajistit utajované informace cizí moci, a tím i dodržet závazky vyplývající z mezinárodního práva, a nikoliv krátit právo na obhajobu. Ústavní soud přitom již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (viz výše) vyložil, že: "Česká republika převzala vůči svým spojencům mezinárodní závazky stran utajení některých důležitých a citlivých skutečností. Je povinna tyto své mezinárodní závazky přenést do vnitrostátního práva a zajistit jeho pomocí utajení odpovídajících skutečností. Aby Česká republika byla schopna dostát svým mezinárodním závazkům v dané oblasti, musí její orgány disponovat oprávněním posoudit, zda určitá skutečnost má být podle mezinárodní smlouvy utajena či nikoli. Nebude-li Česká republika schopna z důvodu určitého obsahu svého vnitrostátního práva takové konkrétní posouzení a následné utajení plně zajistit, je pro smluvní partnery její chování ,nepředvídatelné' a narušuje právní jistotu v mezinárodněprávních vztazích. Smluvní partneři pak nemusí určité citlivé skutečnosti České republice sdělit, případně k újmě její bezpečnosti nebo jiných jejích základních zájmů chráněných čl. 1 odst. 1 Ústavy.".
29. Pokud došlo ke transpozici části Dohody o bezpečnosti informací do právního řádu České republiky, je nezbytné, aby Česká republika byla s to dostát svým mezinárodněprávním závazkům, které na sebe v rovině mezinárodního smluvního práva převzala. Umožněním přístupu k utajovaným informacím cizí moci jiným osobám, než jsou ty, které vymezuje napadené ustanovení (tedy prezident republiky, předseda Senátu Parlamentu a předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu, předseda vlády a ministr zahraničních věcí) bez platného osvědčení, může dojít k porušení závazku, který pro Českou republiku vyplývá z Dohody o bezpečnosti informací.
30. Při vzájemném poměřování obou rozporných ustanovení, kdy, jak je uvedeno v bodu 26, ke vzájemné kolizi stojících ústavních hodnot, tedy principu ochrany lidských práv a svobod, konkrétně zajištění práva na obhajobu v trestním řízení, jehož součástí je právo obviněného na seznámení se s listinnými důkazy a na svobodnou volbu advokáta, a principu ochrany zájmů státu na utajování určitých informací, přistupuje i mezinárodní závazek České republiky v bezpečnostní oblasti, nelze než zohlednit závažnost zásahu do existujícího veřejného zájmu na dodržení mezinárodněprávního závazku.
31. Ústavní soud může uplatňovat státní moc jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Pravomoc Ústavního soudu je dána čl. 87 Ústavy a v jeho rámci zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud již mnohokrát zdůraznil, že k základním argumentačním metodám postupu Ústavního soudu v řízení o kontrole norem patří princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, podle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při aplikaci daného právního předpisu je pak úkolem všech státních orgánů interpretovat jej ústavně konformním způsobem. Tato metoda vychází z principu dělby moci a s ní spojeného principu zdrženlivosti, tj. z principu, dle něhož, lze-li zajištění ústavnosti dosáhnout alternativními prostředky, Ústavní soud volí ten, jenž moc zákonodárnou omezuje v míře nejmenší (srov. nález Ústavního soudu ze dne 29. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 69/06, Sbírka rozhodnutí, svazek 48, nález č. 22, str. 243, vyhlášen pod č. 269/2008 Sb.). Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že důvodem protiústavnosti zásadně nejsou případné interpretační potíže při výkladu zákona.
32. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu poskytuje řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, princip proporcionality. V nálezu ze dne 1. března 2007 sp. zn. Pl. ÚS 8/06 (Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 39, str. 479, vyhlášen pod č. 94/2007 Sb.) Ústavní soud opakovaně konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami: "... je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.". Povinnost respektovat princip proporcionality se nevztahuje pouze na zákonodárce, ale též na orgány veřejné moci při jejich rozhodovací činnosti.
33. Z uvedeného plyne, že ústavněprávní posouzení je založeno na aplikaci jednak principu proporcionality a jednak principu priority ústavně konformního výkladu před derogací.
34. Ústavní soud má za to, že ustanovení omezující přístup k utajovaným informacím cizí moci osobám bez platného osvědčení je jistě legitimním cílem a napadené ustanovení je způsobilé dostát požadavkům stanoveným Preambulí a čl. 1 Ústavy.
35. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základním právům, která jsou podle názoru navrhovatele porušena, tj. k právu na obhajobu a zvolení si obhájce. Z pohledu principu potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího z více možných prostředků, kdy ve vztahu k zájmu státu na utajování určitých informací cizí moci přistupuje zajištění respektování mezinárodněprávních závazků, je možno konstatovat, že v předmětné věci je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení. Prostředky použité k dosažení cíle jsou prostředky šetrnými a nezbytnými.
36. Z hlediska třetího kritéria, tedy kritéria přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních, Ústavní soud neshledal, že by napadené ustanovení v porovnání s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle neústavním postupem omezovalo právo obviněného na spravedlivý proces či bylo v rozporu s ústavním pořádkem. Zákonodárce měl samozřejmě prostor k úvaze, kterým osobám umožní přístup k utajované informaci cizí moci, přičemž byl povinen dbát na to, aby zvolený postup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti. Ústavní soud uznává, že novela učiněná zákonem č. 119/2007 Sb. znamenala podstatné změny v přístupu osob k utajovaným informacím cizí moci bez platného osvědčení fyzické osoby, tyto změny však nejsou v žádném případě v rozporu s přiměřeností použitých prostředků ve vztahu k zákonem požadované míře ochrany zájmů státu a s ohledem na ústavní princip dodržování závazků, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva není smyslem čl. 6 odst. 1 Úmluvy vytvořit nová hmotná práva postrádající zákonný podklad v daném státě, nýbrž poskytnout procesní ochranu právům přiznaným vnitrostátním právem, přičemž tento článek sám o sobě nezajišťuje právům a závazkům zajišťovaným právním řádem smluvních států žádný konkrétní věcný obsah. Z hlediska třetího principu přiměřenosti (v užším smyslu) lze konstatovat, že v předmětné věci zvolená opatření jsou přiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli.
37. Ústavní soud nezjistil, že by ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. princip proporcionality ve vztahu ke všem třem posuzovaným komponentům porušovalo, ani že by v důsledku jeho aplikace došlo ke zneužití práva chráněného ústavním pořádkem. Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, jímž je ochrana utajovaných informací cizí moci, tedy ochrana zájmů státu a mezinárodních zájmů v bezpečnostní oblasti.
38. Vycházeje z naznačených hledisek ústavního posouzení dané problematiky za situace, kdy nebyl shledán rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem České republiky, dospěl Ústavní soud k závěru, že výklad předestřený navrhovatelem nemůže být akceptován. Zrušením napadeného ustanovení by se totiž vůbec neotevřel prostor pro zpřístupnění utajovaných informací NATO, ty by byly i nadále pod ochranou platné mezinárodní smlouvy a zní vyplývajícího závazku podle čl. 1 odst. 2 Ústavy. Nelze než konstatovat, že i pro projednávaný případ platí principy spravedlivého procesu a presumpce neviny, takže orgány činné v trestním řízení nemohou použít jako důkaz nic, k čemu by odepřely obhajobě přístup, což mimochodem platí i o soudu samotném, pro který nelze v daném případě s ohledem na jasnou dikci smlouvy uplatnit ani ustanovení § 58 odst. 1 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb. Mezinárodní závazek podle Dohody o bezpečnosti informací má přednost a je na orgánech činných v trestním řízení, zda dokáží vést trestní řízení i při jeho zachování, anebo od takového řízení budou muset upustit.
39. Ústavní soud připouští, že aplikace napadeného ustanovení může v konkrétních případech vyvolávat jisté problémy a pochybnosti tak, jak tomu bylo v případě navrhovatele, nelze však pominout, že za účelem zajištění spravedlivého procesu musí být v průběhu celého trestního řízení přihlíženo k tomu, aby u obviněného nedošlo k omezení jeho procesního práva na obhajobu. Za situace, kdy se právo obviněného na seznámení se s listinnými důkazy vztahuje k důkazům, které jsou součástí spisu, jsou to orgány činné v trestním řízení, které rozhodují, s ohledem na povahu a závažnost trestného činu, jaké důkazy se ve spisu ponechají a které vyloučí, či které provedou a zda je vyhodnotí jako pro řízení použitelné či nikoliv (§ 2 odst. 5 trestního řádu), tak, aby ke kolizi napadeného ustanovení s příslušnými ustanoveními trestního řádu nedošlo a aby byla obviněnému poskytnuta ochrana všech jeho procesních práv.
40. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 412/2005 Sb. podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************