Obecnost napadeného zákonného ustanovení
28. Navrhovatel vytýká napadenému § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí zejména tzv. nedostatek obecnosti a odkazuje na dva nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a Pl. ÚS 24/08, jejichž závěry podle něj podporují vznesenou námitku.
29. Ústavní soud se k obecnosti právního předpisu opakovaně vyjádřil ve své judikatuře. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.) Ústavní soud uvedl, že "[k] základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Jsou-li zákony ve smyslu formálním akty zákonodárného orgánu, kterými tento 'povoluje, popřípadě schvaluje, určitá konkrétní opatření výkonných orgánů (státní rozpočet, státní smlouvy apod.)', přičemž 'tradiční nauka se domnívá, že zákonný orgán v takových případech vydává - ve formě zákonů - správní akty' (Weyr, F. Československé ústavní právo. Praha, 1937, s. 37), podzákonnými právními předpisy ve smyslu formálním (a nikoli materiálním) jsou pak právní předpisy vydávané vládou, ministerstvy a jinými správními orgány, jež stanovují právní postavení přesně individualizovaných (označených) subjektů. Jakkoli jsou svojí formou pramenem práva (právním předpisem), svým obsahem jsou tudíž aplikací práva".
30. V dalším nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.) Ústavní soud připomenul, že "[...] požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu [...] Argumenty ve prospěch všeobecnosti zákona jsou tyto: dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce". Ústavní soud dále zformuloval předpoklady, při jejichž splnění je možné za ústavní považovat právní úpravu regulující jedinečný (konkrétní) případ: "Hledisko, jež nutno testovat jako první, je kritériem posouzení ústavnosti stavu, založeného neakcesorickou nerovností: 'princip rovnosti však nenabízí nijaké skutečné omezení zákonů týkajících se jedinečného případu, protože právě umožňuje, aby se s něčím jedinečným a výjimečným zacházelo odpovídajíc jeho zvláštnosti. Otázkou ale je, zdali v daném případě skutečně existuje takováto zvláštnost, že se zdá všeobecné uspořádání svévolné a nařízení pro jedinečný případ přiměřené. V míře, ve které je zákon týkající se jedinečného případu výrazem ratia - ne pouhé voluntas - se začleňuje do uspořádané struktury právního státu/ (Schneider, H. Gesetzgebung. 2. Auflage, Heidelberg, 1991, s. 31) Pokud přijetí zákona týkajícího se jedinečného případu není výrazem voluntas (libovůle), musí tudíž pro něj existovat racionální argumenty. Není přitom součástí pravomoci Ústavního soudu posuzovat míru této racionality. Hledisko druhé je představováno kritériem posuzování ústavnosti stavu založeného akcesorickou nerovností; je jím nepřípustnost nerovnosti, která má za následek dotčení základních ústavních práv a svobod. Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě: 'Přijímání zákonů týkajících se jedinečných případů se nejvíce brání oblast aplikace práva. Nárok na zákonného soudce a nezávislost právní ochrany vylučují individuální nařízení zákonodárce rovněž v oblastech, které nejsou chráněny prostřednictvím principu nulla poena sine lege (přičemž tady lex smysluplným způsobem může být jenom všeobecná a psaná právní věta).' (Tamtéž, s. 32) Čl. I oddíl 9 Ústavy USA v této souvislosti stanovil: 'Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek'."
31. V navrhovatelem odkazovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ("jezy na Labi") Ústavní soud posuzoval ústavnost § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, v tehdy platném znění. Napadená právní úprava spočívala, zjednodušeně řečeno, v zákonné deklaraci veřejného zájmu na rozvoji a modernizaci vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice) na státní hranici se Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany - Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně vyústění části vodního toku Berounky po přístav Radotín. Ústavní soud uvedeným nálezem zrušil napadené ustanovení jako protiústavní, protože jím byl porušen princip dělby moci zakotvený v čl. 2 odst. 1 Ústavy. Uvedený princip byl porušen tím, že Parlament v zákonu označil rozvoj a modernizaci konkrétní vodní cesty za veřejný zájem, nedodržel požadavek obecnosti právního předpisu, aplikoval neurčitý právní pojem v konkrétním případě, a zasáhl tak do pravomoci svěřené moci výkonné, stejně jako zasáhl do moci soudní tím, že závažně omezil soudní přezkum případných správních rozhodnutí (např. o vyvlastnění), neboť z přezkumu byla vyloučena otázka existence veřejného zájmu toliko deklarované již zákonem.
32. Dalším nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ("vzletová a přistávací dráha letiště Praha Ruzyně") Ústavní soud posuzoval soulad zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R -24L letiště Praha Ruzyně. Napadená právní úprava v § 1 stanovila, že vzletová a přistávací dráha a všechny stavby, které s ní provozně souvisejí, jsou veřejným zájmem. V § 2 výše uvedeného zákona bylo zejména upraveno, že se ve věcech správních řízení týkajících se stavby vzletové a přistávací dráhy zkracují zákonné lhůty pro řízení na polovinu, nevyžadují se stanoviska od příslušných správních orgánů, které již podaly svá stanoviska v dřívějších fázích příprav výstavby, správní řízení týkající se stavby vzletové a přistávací dráhy nelze přerušit z vyjmenovaných zákonných důvodů, odvolání proti rozhodnutí nemá odkladný účinek a že se k prokázání veřejného zájmu ve vyvlastňovacím řízení odkazuje na tento zákon; právní úprava v § 3 a 4 obsahovala přechodná a závěrečná ustanovení a účinnost zákona. Ústavní soud napadený zákon citovaným nálezem zrušil, a to ze stejných důvodů, jako tomu bylo v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 - pro porušení principu dělby moci a závažné omezení soudního přezkumu správních rozhodnutí souvisejících se vzletovou a přistávací dráhou letiště Praha Ruzyně. K tomu ještě Ústavní soud napadenému zákonu vytkl neodůvodněnou nerovnost ve vztahu k jiným stavbám a k vlastníkům dotčených nemovitostí.
33. V nyní přezkoumávané právní úpravě však nelze spatřovat obdobné prvky, jaké byly obsaženy v právních úpravách zrušených výše citovanými nálezy Ústavního soudu, a to z následujících důvodů: Pro přiznání statusu prioritního dopravního záměru je nezbytné, aby dopravní záměr splňoval kumulativně celkem čtyři podmínky podle § 23a odst. 1 písm. a) až d) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, tedy, aby dopravní záměr: 1. se nacházel na transevropské dopravní síti; 2. bylo pro něj vydáno územní rozhodnutí nejpozději do 31. března 2015; 3. bylo pro něj vydáno souhlasné stanovisko o hodnocení vlivů podle dřívějšího zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, v tehdy platném znění, (dále jen "zákon č. 244/1992 Sb."); 4. byl stanoven nařízením vlády.
34. První podmínkou prioritního dopravního záměru je jeho zařazení na transevropské dopravní síti. Politika transevropské dopravní sítě (tzv. TEN-T) vychází z primárního práva Evropské unie (čl. 170 až 172 Smlouvy o fungování Evropské unie), jejím účelem je zajišťovat dopravní infrastrukturu nezbytnou pro řádné fungování vnitřního trhu a dosažení dlouhodobých strategických cílů Evropské unie, zejména v oblasti konkurenceschopnosti. Transevropskou síť tvoří silniční a železniční koridory, mezinárodní letiště a vodní cesty propojující jednotlivé členské státy a zlepšující dopravní infrastrukturu zejména v rámci Evropské unie. Právním základem TEN-T je v současné době nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013. Transevropskou dopravní síť tvoří globální síť (comprehensive network) a hlavní síť (core network). Globální síť zajišťuje multimodální propojení všech evropských regionů na úrovni NUTS 2 (územní celky vytvořené pro účely Eurostatu) a podle uvedeného nařízení by měla být dokončena do roku 2050. Hlavní síť je pomyslnou podmnožinou globální sítě, obsahuje nejvýznamnější transevropské tahy a byla stanovena na základě metodiky zpracované Evropskou komisí s tím, že by měla být dokončena také do roku 2050. Stavby patřící do transevropské dopravní sítě jsou spolufinancovány z prostředků Evropské unie.
35. Aby bylo možné dopravní záměr považovat za prioritní, je rovněž nutné, aby pro něj bylo vydáno územní rozhodnutí nejpozději do 31. 3. 2015 (druhá podmínka). Pro splnění uvedené podmínky expresis verbis postačí, je-li územní rozhodnutí vydáno, nikoli aby bylo rovněž pravomocné. Není-li tato podmínka splněna, není možné dopravní záměr považovat za prioritní. Třetí podmínkou je, aby pro dopravní záměr bylo v minulosti vydáno souhlasné závazné stanovisko k hodnocení vlivů záměru na životní prostředí podle zákona č. 244/1992 Sb. Poslední, čtvrtou podmínkou prioritního dopravního záměru je jeho zařazení mezi okruh prioritních dopravních záměrů, který je stanoven nařízením vlády. Konkrétně je výčet prioritních dopravních záměrů uveden v nařízení vlády č. 283/2016 Sb., v němž je zahrnuto celkem osm silničních staveb a jedna stavba železniční, mj. i stavba obchvatu D48 Frýdek-Místek, jejíž stavební povolení je předmětem řízení u navrhovatele.
36. Splnění všech výše uvedených podmínek posuzují nezávisle správní orgány jakožto součást moci výkonné, aniž by měly od zákonodárce v zákoně explicitně stanoveno, že konkrétní dopravní záměr tyto podmínky splňuje, a proto se na něj vztahuje zjednodušený postup podle napadeného ustanovení. Jinými slovy, napadené ustanovení nezbavuje správní orgány možnosti (povinnosti) v rámci jejich činnosti zkoumat, zda předmětný dopravní záměr této speciální právní úpravě posuzování vlivů na životní prostředí podléhá, či nikoli. Stejně tomu je i v případě soudního přezkumu, neboť obecné soudy v řízení o žalobách proti správním úkonům vydaným pro prioritní dopravní záměry nezávisle posuzují splnění výše uvedených podmínek, a tedy splnění předpokladů pro speciální postup Ministerstva životního prostředí podle napadeného ustanovení.
37. Přezkoumávaná právní úprava se liší od výše uvedených právních úprav zrušených Ústavním soudem pro porušení principu dělby moci a pro nedostatek obecnosti právního předpisu. Uvedenými právními úpravami bylo dopředu deklarováno, že dotčené stavební záměry (jezy na Labi a vzletová a přistávací dráha letiště Praha Ruzyně) jsou ve veřejném zájmu, čímž zákonodárce de facto nahradil rozhodovací činnosti orgánu moci výkonné i moci soudní, a nepřípustně tak do nich zasáhl, neboť nebylo ve správních řízeních ani v soudních řízeních nutné zkoumat existenci veřejného zájmu u konkrétních stavebních záměrů. To však zákonodárce nyní přezkoumávanou právní úpravou nečiní, ale naopak nechává na orgánech moci výkonné a soudní, aby splnění uvedených podmínek u prioritních dopravních záměrů přezkoumaly nezávisle samy, lépe řečeno, aby vláda jakožto vrcholný orgán exekutivy podzákonným právním předpisem - nařízením - stanovila okruh prioritních dopravních záměrů, a tím vymezila čtvrtou zákonnou podmínku. Prováděcím právním předpisem vláda naplnila jí Ústavou vymezenou pravomoc a jen spolu s tímto provedením jinak obecného zákona upravuje předpis konkrétně vymezené dopravní záměry. Na rozdíl od případů jezů na Labi a vzletové a přistávací dráhy letiště Praha Ruzyně není veřejný zájem stanoven přímo zákonem, nýbrž ústavně konformně podléhá dělbě moci tím, že na dostatečně obecné zákonné podmínky jeho aplikace navazuje konkrétnější nařízení vlády.
38. Provedla-li vláda v mezích své pravomoci nařízením napadený zákon, lze s ohledem na shora uvedené učinit dílčí závěr, že napadená právní úprava je ústavně konformní z pohledu její obecnosti, je dostatečně abstraktní, nemá charakter individuálního správního aktu, nýbrž představuje normativní právní akt a neporušuje princip dělby moci, neboť orgány moci výkonné i soudní nezávisle posuzují splnění podmínek prioritních dopravních záměrů, aniž by měly ze strany zákonodárné moci předem stanoveno, že konkrétní stavební záměr je prioritní.