XIII.
Test proporcionality
50. Předem je třeba říci, že podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/16, bodu 93, "omezení základního práva musí především odpovídat nárokům plynoucím z principu právního státu a naplňovat požadavky vycházející z testu proporcionality - v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami je třeba posuzovat účel (cíl) zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro posouzení je zásada proporcionality (v širším smyslu). Předmětná právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich soukromí, a ti případně mohli upravit své chování, aby se nedostali do konfliktu s omezující normou".
51. Tento výše uvedený požadavek napadená část zákona nesplňuje. Zástavní věřitel jako osoba dotčená zásahem do svých práv by mohl upravit své chování jen tak, že by neposkytoval hypoteční úvěry osobám, kterým může být v budoucnu uložen trest propadnutí majetku. Vyhovění takovému požadavku by od zástavního věřitele, jednajícího bona fide, vyžadovalo jasnovidné schopnosti. Navzdory tomuto zjištění, které samo o sobě zpochybňuje soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem, Ústavní soud přistoupil k testu proporcionality. Jelikož nelze definovat žádné základní právo, které by bylo chráněno napadenou právní normou, bude test proporcionality zaměřen na vztah mezi veřejným zájmem a majetkovým právem zástavního věřitele.
52. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle testu proporcionality se sestává z tří kroků. Prvním z nich je posouzení způsobilosti a vhodnosti naplnění účelu a je zjišťováno, zda je konkrétní opatření způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva, závažného veřejného zájmu nebo veřejného statku. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost a je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na opatřeních (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/16, bod 93 a násl.).
53. V případě vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva je také třeba mít na paměti, že je podle čl. 11 odst. 4 Listiny přípustné jen ve veřejném zájmu a za náhradu.
54. Prvním možným cílem napadené úpravy je naplnění účelu sankce propadnutí majetku nebo propadnutí věci. Pokud se týká vhodnosti, tento cíl je naplňován legitimně tam, kde nabývacím titulem je trest uložený v trestním řízení, správním řízení nebo rozhodnutí o propadnutí věci podle § 84 odst. 1 daňového řádu, ale jen v případech, kdy zástavní právo k majetku, u kterého připadá v úvahu přechod do majetku státu jako součást sankce, bylo zřízeno in fraudem legis nebo contra legem.
55. Při posouzení, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější, lze dospět k záporné odpovědi. Zde stát může využít možnosti podat žalobu podle § 80 občanského soudního řádu na určení, že věc přešlá do vlastnictví státu není zatížena zástavním právem. Důvody případné neplatnosti právního jednání, kterým bylo zřízeno zástavní právo, jsou dány § 580 odst. 1 o. z. (neplatné je právní jednání, které se příčí dobrým mravům, jakožto i jednání, které odporuje zákonu, pokud to smysl a účel zákona vyžaduje). Takové právní jednání za podmínek věty první § 588 o. z. (zjevnost rozporu s dobrými mravy, zjevné narušení veřejného pořádku) bude neplatné absolutně. Právní úprava tedy neobstojí v druhém kroku testu proporcionality.
56. Lze souhlasit též s navrhovatelem, že zánik zástavního práva k majetku, který stát nabyl v důsledku uložení trestu propadnutí majetku zástavnímu dlužníkovi, nemá ani preventivní účinek (pozitivní působení na pachatele trestného činu i na ostatní občany), ani represivní účinek uloženého trestu propadnutí majetku (tj. sankcionovat odsouzeného skrze intenzivní zásah do jeho majetkové sféry). Zásah do majetkové sféry nedopadá na zástavního dlužníka, ale na zástavního věřitele.
57. Druhým cílem je usnadnění majetkové pozice státu, protože bude-li zástavní právo zachováno při přechodu zástavy do vlastnictví státu, stát se bude muset domáhat po zpeněžení zástavy regresu vůči dlužníkovi.
58. Tento cíl obstojí sice v prvním a druhém kroku testu proporcionality, ale cena za jeho dosažení (zbavení zástavního věřitele jeho práva bez náhrady) je mu zjevně nepřiměřená. Vlastnickému právu státu je v rozporu s článkem 11 odst. 1 větou druhou Listiny poskytována větší ochrana než právu zástavního věřitele.
59. Třetím cílem je získání dostatečných finančních prostředků pro osoby poškozené trestnými činy. Tento cíl sice obstojí v prvním kroku testu, ale již nikoliv v druhém. Prostředky pro poškozené trestným činem lze získat ukládáním peněžitých trestů, které míří na pachatele. Zde jsou tyto prostředky získávány na úkor zástavního věřitele.
60. Jak je již výše uvedeno, proti možným cílům napadené zákonné úpravy stojí majetkové právo zástavního věřitele, zaručené článkem 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Protokolu. Ústavní soud neshledává dostatečnou legitimitu k zásahu do majetkového práva zástavního věřitele; napadený právní institut více než ochranu veřejného zájmu sleduje praktické ohledy k potřebám státu při nakládání s jeho majetkem a fiskální účel. Nelze přehlédnout, že z práv třetích osob zanikají toliko zástavní práva, nikoliv jiná práva omezující nakládání s tímto státním majetkem (kupř. věcná břemena nebo dlouhodobé nájemní vztahy), tedy ohledy k praktickým potřebám státu jsou respektovány jen neúplně. Podle předcházející právní úpravy dané vyhláškou federálního ministerstva financí č. 61/1986 Sb., o prozatímní správě národního majetku, sice závazky bývalého vlastníka věci nepřecházely na stát (§ 8 odst. 1 uvedené vyhlášky), ale nepromlčené pohledávky peněžních ústavů (tehdy spořitelen) včetně příslušenství, které souvisely s nemovitým majetkem nabytým státem, vypořádávala příslušná Správa pro věci majetkové a devizové (§ 11 odst. 1 uvedené vyhlášky). Minulá právní úprava byla tedy paradoxně k právům zástavních věřitelů (pokud se ovšem jednalo o státní spořitelny) ohleduplnější, než je úprava současná.
61. Ústavní soud proto konstatuje, že napadené ustanovení zakotvující zánik zástavních práv k majetku v okamžiku přechodu zastaveného majetku na stát je rozporné s ústavně zakotveným právem na ochranu majetku a právem na soudní ochranu, tedy neústavní, jelikož k zániku zástavního práva dochází automaticky, ve všech případech, bez náhrady a bez možnosti vlastníka zajištěné pohledávky (zajištěného věřitele) bránit své právo a domáhat se ho tak, jak je zajištěno článkem 36 odst. 1 Listiny. Možnosti poskytnuté nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 84/20 jsou jen omezené; podmínky a podrobnosti domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu je třeba upravit v souladu s čl. 36 odst. 4 Listiny zákonem.