I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 11. 3. 2011 doručen návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 7a až 7i, § 8 v části "s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy" zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, ustanovení čl. II bodu 2 přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ustanovení § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) v části "s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek", § 20 odst. 15, § 21 odst. 9 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
2. Navrhovatelé tvrdí, že shora označená zákonná ustanovení jsou v rozporu s Ústavou České republiky (dále jen "Ústava") zaručeným právem vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), s čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, resp. právem na ochranu proti zásahu do pokojného užívání majetku dle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Dodatkový protokol"), se svobodou podnikání dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod a čl. 16 Listiny základních práv Evropské unie; se základními náležitostmi demokratického a právního státu dle čl. 9 odst. 1 Ústavy, neboť všechna napadená ustanovení zákona trpí zpětnou účinností; a s ústavní zásadou rovnosti před zákonem dle čl. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod.
3. Navrhovatelé v bodech 13 - 21 návrhu shrnují skutková tvrzení vztahující se k zákonným podmínkám týkajícím se podpory využívání obnovitelných zdrojů.
4. V bodech 22 - 37 návrhu se navrhovatelé zaměřují na novelizace zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon č. 180/2005 Sb.") a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 586/1992 Sb."), které dle jejich názoru směřují proti záměru Evropské unie i českého zákonodárce, neboť omezují a posléze eliminují podporu výrobcům energie z obnovitelných zdrojů.
5. V páté části návrhu (body 38 - 53) označené "K důvodům návrhu" navrhovatelé definují český stát jako demokratický a právní stát a citují nálezy Ústavního soudu vztahující se k této problematice.
6. V kapitole VI se navrhovatelé vyjadřují konkrétně k novelizovanému zákonu č. 180/2005 Sb. a uvádějí, že tento zákon je po provedené novelizaci v rozporu s principem rovnosti dle čl. 1 a 3 Listiny, s právem vlastnit majetek a pokojně jej užívat, se svobodou podnikání dle čl. 26 Listiny, jakož i odporuje podstatným náležitostem demokratického a právního státu dle čl. 9 Ústavy. Nerovnost před zákonem ve smyslu čl. 1 i 26 Listiny je shledávána zejména v tom, že zákon č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (dále jen "zákon č. 402/2010 Sb.") zatížil povinností platit odvod za elektřinu vyrobenou ze slunečního záření v období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2013 ty výrobce solární energie, jejichž výrobny byly uvedeny do provozu od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010. Ti výrobci, již uvedli výrobnu do provozu ode dne účinnosti zákona č. 180/2005 Sb. či dříve, tedy od roku 2005 do 31. 12. 2008, však odvodem zatížení nejsou. Nerovnost spočívá i v tom, že odvodové zátěži jsou podrobeni pouze někteří, svévolně vybraní, producenti solární energie, ale nikoli výrobci energie z jiných obnovitelných zdrojů; ti poplatníky odvodu nejsou. Selekce při zatížení poplatníků odvodu je bezdůvodná, svévolná a nepodložená veřejným zájmem. Celé průmyslové odvětví v oboru produkce energie z obnovitelných zdrojů, stojící na téže startovní čáře [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)], je bez jakéhokoli vztahu k veřejnému zájmu (jímž není jen zájem fiskální) libovolně rozděleno na skupiny podnikatelů, jimž je zákonná podpora poskytována, a skupiny, jimž je odepřena. Uvedené exponuje nerovný přístup zákonodárce i k právu podnikat ve smyslu čl. 26 Listiny. Svévolné zatížení některých skupin odvodem je tedy třeba chápat jako nekalosoutěžní zásah zákonodárce do svobod dotčených ve smyslu čl. 26 Listiny. Pokud jde o právo pokojného užívání majetku, platí, že předmětem ústavní ochrany ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod je jednak stávající majetek, jednak legitimní očekávání jeho nabytí. Adresátům zákona č. 180/2005 Sb. se dostalo ze strany státní moci nanejvýš významného ujištění, že mohou očekávat nabytí majetku v podobě výnosů z produkce energie v intencích režimu tohoto zákona, jenž neznal zatížení některých z nich odvodem ve smyslu napadené novely. Toto očekávání bylo legitimním očekáváním.
7. Kapitola VII návrhu napadá podobu zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon č. 357/1992 Sb.") po novelizaci provedené článkem III zákona č. 402/2010 Sb., kterou se zavádí zdanění bezúplatně nabytých povolenek. Takové zdanění emisních povolenek je dle navrhovatelů v rozporu s komunitárním právem, které obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů upravuje ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (dále jen "směrnice 2003/87/ES"). Z článku 10 této směrnice vyplývá pro členské státy povinnost zajistit pro období počínající dnem 1. 1. 2008 alokaci minimálně 90 % z celkového množství emisních povolenek zdarma, a to v souladu se schváleným národním alokačním plánem. Národní alokační plán pro Českou republiku byl schválen Evropskou komisí rozhodnutím ze dne 26. 3. 2007 a byl následně přijat ve formě nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008 - 2012. Národní alokační plán nelze bez předchozího souhlasu Evropské komise měnit, nelze tedy snížit bezplatnou alokaci povolenek na emise skleníkových plynů pod hranici 90 % z celkového množství emisních povolenek. Provozovatelé zařízení zařazených do systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů proto legitimně očekávají ochranu svých majetkových práv, která bude konzistentní s přijatým národním alokačním plánem pro období 2008 - 2012, a to zejména s přihlédnutím k plánovaným dlouhodobým investicím do ekologizace jimi provozovaných zařízení. Jakýkoli neočekávatelný a v neracionálně krátké době aplikovaný významný zásah do podmínek, na jejichž základě tito provozovatelé činí investiční rozhodnutí, vyvolává proto rdousící efekt, na který Ústavní soud v minulé rozhodovací praxi poukázal. Svévolným zavedením zdanění povolenek na emise skleníkových plynů učiněným v rozporu s legitimními očekáváními provozovatelů zařízení zařazených do systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů se tudíž protiústavně zasahuje do chráněného práva vlastnit majetek. Z veřejnoprávního hlediska je napadená právní úprava v rozporu se zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, i se zákonem č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, jenž stanoví působnosti správních úřadů v oblasti cen, eventuálně se zákonem č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. Není totiž zřejmé, co představuje nová působnost ministerstva "zveřejnit" tržní hodnotu povolenky. Povolenky nejsou extrakomerciálním statkem, neboť jsou předmětem obchodu, v takovém případě cenová regulace představuje vždy zásah do vlastnického práva, a proto lze ceny regulovat pouze na základě zákona. Působnost Ministerstvu životního prostředí v cenové oblasti však nedává ani zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, ani zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a to vzhledem ke skutečnosti, že zmíněné ministerstvo, bez ohledu na nedostatek působnosti v oblasti cen, nemá tržní cenu povolenek stanovit rozhodnutím, ale pouze zveřejnit. Navrhovatelé dále upozorňují, že právní podstata povolenek je výhradně veřejnoprávní; neboť jde o autoritativní svolení v daném roce emitovat určité množství skleníkových plynů. Napadená ustanovení jsou však založena na principu ve veřejnoprávní sféře zcela vyloučeném; a to na soukromoprávním jednání osob soukromého práva, neboť dar je předmětem smlouvy darovací. Předpoklad, že stát při výkonu státní moci, tedy při autoritativním rozhodování o právech a povinnostech třetích osob, jedná soukromoprávně a bezúplatně převede majetek státu (kterým povolenky nejsou), koliduje i se zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a postrádá i elementární logiku ústavního podkladu. Krom shora uvedeného napadená ustanovení novely zákona č. 357/1992 Sb. představují případ pravé retroaktivity, neboť nová norma zdaňuje již vydané emisní povolenky, sice na léta 2011 a 2012, avšak pro výrobu elektřiny v zařízení, které vyrábělo k 1. 1. 2005 nebo později.
8. V kapitole VIII navrhovatelé uvádějí, že osvobození od daně z příjmů podle § 4 odst. 1 písm. e) nebo § 19 odst. 1 písm. d) zákona č. 586/1992 Sb. zrušené článkem II bodem 2 zákona č. 346/2010 Sb. nesouviselo s rozhodnutím zákonodárce podpořit energetiku na bázi obnovitelných zdrojů z roku 2005, ale bylo poskytováno poplatníkům od daňové reformy v roce 1992 a zjevně sledovalo veřejný zájem vyjádřený v článku 7 Ústavy, a to zájem státu na šetrném užívání přírodních zdrojů a ochraně přírodního bohatství. Daňové osvobození v tomto směru tedy představuje stabilní zákonnou úpravu, opřenou o Ústavu, což implikuje, že jde i o stabilní součást právního vědomí adresátů tohoto právního režimu. Taková právní úprava byla tedy součástí oprávněného očekávání adresátů zákona, kteří na ní založili své podnikatelské plány v oboru energetiky z obnovitelných zdrojů. Následkem napadené novely a způsobu jejího legislativního provedení je tedy zásah do oprávněného očekávání poplatníků, ale stejně tak založení nerovnosti mezi jejími adresáty; kritériem je zde opět doba uvedení výrobního zařízení do provozu. Všichni adresáti založili podnikání na témž předpokladu a za účinnosti dosavadní úpravy; někteří využili osvobození plně, jiní zčásti, dalším je odepřeno. Jde opět o libovůli zákonodárce, jenž mohl volit legisvakanci tak, aby poplatníci, zakládající podnikání kdykoli za účinnosti předchozí úpravy, mohli rovně a po stejnou dobu požívat daňového osvobození.
9. Závěrem navrhovatelé shrnují, že napadená ustanovení v souvislosti s ostatními souvisejícími novelami mají jednoznačně prohibitivní a diskriminační charakter, ačkoli Česká republika dosud nesplnila svůj závazek dosáhnout podílu energie z obnovitelných zdrojů k roku 2020 ve výši 13 %; k roku 2010 pak indikativně 8 % podílu, přičemž dle zpráv Energetického regulačního úřadu (§ 7 zákona č. 180/2005 Sb.) tohoto indikativního cíle nebylo dosaženo. Navrhovatelé mají za to, že z uvedeného plyne podstata záměru zákonodárce provedeného napadenými novelami. Nejde o srozumitelně formulovaný veřejný zájem, ale o sledování ryze fiskálního a prohibitivního záměru ve vztahu k jinak formálně podporovanému oboru, který je prováděn svévolnými legislativními zásahy zákonodárce. Zasahuje se jimi rovněž do mezinárodních závazků z přístupových dohod k Evropské unii, jimiž je Česká republika vázána. Způsob, jímž se napadenými ustanoveními zákonů zasahuje do již nabytých práv adresátů zákonné podpory, kterou formálně zachovává, ale současněji přímočaře eliminuje (podrobuje ji odvodu, zdanění a odnímá osvobození od daně z příjmů), je ústavně nepřijatelný, a to nejen pro zásahy do principu rovnosti a nabytých majetkových práv, resp. oprávněného očekávání, retroaktivně účinnými novelami, ale i pro jejich vnitřní rozpornost. V případě nového zdanění povolenek daní darovací se navíc jedná o exces z ústavního pravidla, že daně lze uložit jen zákonem, a svěřuje se stanovení daňového základu moci výkonné, aniž se pro ně současně stanoví kritéria. Je zjevné, že zákonodárce vyhověl krátkodobým praktickým (fiskálním) cílům exekutivy odůvodňovaným veřejným zájmem na úkor vyšších hodnot, kterými jsou nedotknutelnost základních individuálních práv a důvěra v mocenské akty státu. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že žádný hospodářský, resp. fiskální, cíl takový zásah do náležitostí demokratického a právního státu neopodstatňuje. S ohledem na všechny shora uvedené právní a ekonomické argumenty mají navrhovatelé za to, že napadané části zákona č. 402/2010 Sb. a zákona č. 346/2010 Sb. jsou způsobilé přivodit závažné následky pro Českou republiku, a to zejména v podobě poklesu posuzování její obecné důvěryhodnosti (rating), vypovídající o stupni rizikovosti podnikání a o vyčíslení pravděpodobnosti, že země dostojí svým závazkům. Navrhovatelé jsou také přesvědčeni o reálnosti hrozby mezinárodních arbitráží subjektů, jež budou napadanými zákony dotčeny, přičemž následky takových arbitráží mohou hluboce zasáhnout ekonomiku České republiky. Navrhovatelé soudí, že krom posouzení ústavní konformity napadených ustanovení, jak se navrhuje shora, je namístě zkoumání jejich kontextu s původním režimem podpory energetiky z obnovitelných zdrojů, s ostatními nenapadenými novelizacemi, se správní praxí České republiky a kontextem s mezinárodními závazky České republiky.