VI.
Je soudní přezkum nutný?
A. Ústavní soud se dále zabýval argumentací NBÚ, že soudní přezkum rozhodování exekutivy v oblasti bezpečnostního prověřování není obvyklý, což NBÚ podpořil poukazem na zahraniční úpravy. Proto i Ústavní soud použil srovnávací metody výkladu a zkoumal přístup k soudní kontrole bezpečnostního prověřování v zemích, které prošly podobným právním vývojem a vzaly na sebe stejné mezinárodněprávní závazky k ochraně utajovaných informací jako Česká republika.
Ústavní soud Slovenské republiky nálezem ze dne 11. 2. 2004 zrušil ty části zákona o ochraně utajovaných skutečností (zákon č. 241/2001 Z. z., o ochrane utajovaných skutočností), které sice umožňovaly soudní přezkum rozhodnutí o ukončení bezpečnostního prověřování, avšak bez toho, aby dotčená osoba mohla požádat o soudní přezkum rozhodnutí na základě znalostí konkrétních důvodů, tzv. ukončení bezpečnostní prověrky bez vyjádření, a zrušil i ustanovení, které zamezovalo dotčené osobě požádat o soudní přezkum rozhodnutí o tzv. zániku platnosti vyjádření (srov. elektronickou verzi nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 15/03 vystavenou na www.concourt.sk). Ústavní soud Slovenské republiky konstatoval, že uznává nepominutelnost bezpečnostních zájmů státu a uznává i prostředky, které pro dosahování tohoto účelu zvolil zákon o ochraně utajovaných skutečností, ale neztotožnil se s tím, aby se účel tohoto zákona dosahoval popřením principu právního státu anebo na úkor základních práv jednotlivce. Součástí právního státu je i podle Ústavního soudu Slovenské republiky podrobení zasahování orgánu veřejné moci do práv jednotlivce účinné kontrole, kterou musí zabezpečit alespoň v poslední instanci soudní moc, neboť poskytuje nejlepší záruky nezávislosti, nestrannosti a regulérnosti řízení (str. 15 citovaného nálezu). Ústavní soud připustil určité omezení přezkoumatelnosti (str. 16 citovaného nálezu), avšak pouze tak, aby byla zaručena reálná, a nejen fiktivní realizace základního práva na soudní ochranu, a aby byly dány dostatečné záruky ochrany proti svévoli (str. 17 a 18 citovaného nálezu). Ústavní soud Slovenské republiky tak dospěl k jednoznačnému závěru, že ani zájem na bezpečnosti nemůže odůvodnit odepření práva na přezkum před nezávislým a nestranným soudem, k čemuž dochází tím, že prověřovaná osoba nezná alespoň základní informace o důvodech rozhodnutí. Pro úplnost se sluší dodat, že Ústavní soud Slovenské republiky odmítl věc podřadit pod aplikační záběr práva na svobodný přístup k povolání, s čímž nesouhlasili dva soudci ve svých odlišných stanoviscích. Jedna soudkyně nesouhlasila s odmítnutím přezkoumání věci pod zorným úhlem práva na informace.
Podobně Ústavní soud Polské republiky nálezem ze dne 10. 5. 2000 zrušil tu část zákona o ochraně utajovaných informací (ustawa z 22. stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych), která neumožňovala soudní přezkum rozhodnutí o bezpečnostním prověřování, a to pro rozpor s ústavním právem na přístup k soudu a s právem na přístup k veřejné službě, jakož i pro rozpor s čl. 13 Úmluvy (srov. elektronickou podobu rozhodnutí ze dne 10. 5. 2000, Sygn. K. 21/99 vystavenou na http://www.trybunal.gov.pl). Polský Ústavní soud konstatoval, že samo bezpečnostní prověřování, jakož i jeho výsledek mohou bezprostředně zasahovat do základních práv a svobod jednotlivců (str. 36 citovaného nálezu).
Trybunal Konstytucyjny na základě rozboru své správněprávní judikatury, judikatury ESLP (str. 25 - 27 a 29 citovaného nálezu), jakož i na základě komparace zahraničních úprav podané znalcem práva (str. 24 - 25 citovaného nálezu) konstatoval s odkazem na svůj ustálený výklad práva na spravedlivý proces (str. 33 - 35), že práva bezpečnostně prověřovaných osob, v kontextu garance práva na rovný přístup ke státní službě (čl. 60 Ústavy Polské republiky), podléhají ústavnímu zákazu odepření přístupu k soudu (čl. 77 odst. 2 Ústavy Polské republiky), protože spadají do rámce ústavně chráněných práv a svobod. Proto bylo ustanovení zákona o ochraně utajovaných informací (§ 42 odst. 1), které zamezovalo přezkumu Nejvyšším správním soudem bez toho, aby tyto věci současně výslovně svěřilo do pravomoci obecných soudů, shledáno v rozporu s články 45 odst. 1 a 77 odst. 2 Ústavy Polské republiky, které zakotvují právo na soudní přezkum rozhodnutí zasahujících do základních práv či svobod (str. 38 citovaného nálezu). Polský ústavní soud konstatoval, že mezinárodní standardy garance práva na přístup k soudu jsou standardy minimálními, jež jsou v dané oblasti nižší než standardy práva polského (str. 29 citovaného nálezu).
Ústavní soud nemohl přisvědčit námitce NBÚ, že ze zahraniční komparace vyplývá, že soudní přezkum bezpečnostních prověrek není obvyklý. Ostatně sám NBÚ uvedl příklady zemí, v nichž přezkum umožněn je (Nizozemsko, Litva). K absolutním číslům o počtu opravných prostředků, které uvedl NBÚ, nutno dodat, že bez řádového vyjádření počtu míst, na něž se vztahuje nutnost prověrky, jsou tyto údaje irelevantní.
B. Krajský soud svůj návrh mj. opřel i o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, avšak podaná vyjádření zpochybňovala její relevanci. Především nelze akceptovat námitku založenou na konstatování, že Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod není součástí ústavního pořádku České republiky a tudíž není přiléhavé argumentovat judikaturou ESLP, který závazně vykládá Úmluvu. Ústavní soud již ve svém nálezu ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, str. 317; vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.), jakož i v nálezech dalších [srov. sp. zn. Pl. ÚS 19/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, str. 279; vyhlášen pod č. 101/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 44/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, str. 417; vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.) či sp. zn. Pl. US 41/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, str. 61; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.)] konstatoval, že Úmluva získala v ústavním pořádku České republiky pevné místo. Povaha napadeného ustanovení se navíc v každém individuálním případě dostává do rozporu s kautelami zaručenými Úmluvou, která musí být ve vztahu k zákonu aplikována přednostně. Navíc krajský soud namítal i porušení čl. 36 odst. 2 Listiny a Ústavní soud, s přihlédnutím k vývoji, který přinesl rozšíření vnitrostátních standardů soudní ochrany, nevidí důvod, proč by garance spravedlivého procesu upínající se k čl. 6 odst. 1 Úmluvy neměly platit i na základě čl. 36 odst. 2 Listiny. Nelze se také ztotožnit s námitkou, že případem Incal proti Turecku (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 9. 6. 1998, vyhledatelné v elektronické verzi pod sp. zn. 22678/93 v oficiální databázi ESLP HUDOC http://www.echr.coe.int) nelze argumentovat, neboť posuzování nestrannosti a nezávislosti musí respektovat individuální okolnosti případu a závěr ESLP má tudíž omezenou platnost. Zde Ústavní soud poznamenává, a to pouze na okraj, že přijetí takového obecného postoje k judikatuře by fakticky znemožnilo její výkladové užívání a v důsledku by vedlo ke snížení právní jistoty, protože by především otevřelo samotným soudům cestu k rozdílnému rozhodování v principiálně stejných případech, tedy k arbitrárnosti či libovůli při rozhodování. Soudy, mají-li rozhodovat spravedlivě, musí posuzovat stejné případy stejně. Dále je třeba poznamenat, že soudní rozhodnutí je soudním rozhodnutím bez ohledu na to, jak těsnou většinou bylo přijato. Ostatně stejný princip je uplatňován i ve vztahu k jiným rozhodnutím veřejné moci (Parlamentu, vlády atd.), tj. dosažením Ústavou či zákonem stanovené většiny.
Ústavní soud má za to, že ESLP se již vyjádřil k celé řadě aspektů, které jsou vysoce relevantní i při posuzování lidskoprávní dimenze bezpečnostního prověřování.
V případě Incal proti Turecku (srov. toto rozhodnutí v HUDOC in http://www.echr.coe.int, § 65, § 67 - 8; pozn. veškeré elektronické verze rozhodnutí ESLP citovaných v tomto nálezu byly získány v anglické verzi členěné do číslovaných odstavců) byla mj. kladně odpovězena otázka, zda pochybnost o nestrannosti soudců může být dána z hlediska jejich institucionálního vztahu k předmětu sporu a zda soudci měli z profesního hlediska zvláštní poměr k ochraně veřejného zájmu, jehož porušení měli posuzovat, tedy zda byli disponováni především chránit zájem státu na bezpečnosti, nežli vykonávat spravedlnost. Ústavní soud rovněž konstatuje, že princip aplikovaný ESLP v případu Incal, podle něhož se při posuzování nezávislosti nelze spokojit s formálními zárukami, je natolik pevně svázán s ideou spravedlivého rozhodování, že jej nelze omezovat jen na trestní řízení. Ostatně tento princip je pevně spojen i s naší ústavností, která stojí na koncepci materiálního právního státu [srov. např. nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, str. 1; vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.]. Senát namítl, že vyslovil-li ESLP porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy v oblasti požadavků na nezávislost a nestrannost soudů, šlo vždy v zásadě o trestní soudy či orgány aplikující trestní právo. Přezkum rozhodnutí o nevydání osvědčení k práci s utajovanými skutečnostmi není ve srovnatelné poloze závažnosti. Avšak časté citace tohoto rozhodnutí v jiných případech rozhodovaných ESLP navíc napovídají, že případ Incal se zařadil mezi tzv. leading cases, a proto nelze v něm obsažené principy přehlížet poukazem na fakt, že byly vyřčeny při posuzování trestní věci. Jakkoli je rozlišování závažnosti zásahů do základních práv legitimní, Ústavní soud navíc nemůže pominout, že např. sám v minulosti považoval za porušení "práva na soud" zákonnou výluku soudního přezkumu ve věcech tzv. bagatelních přestupků, za něž bylo možno uložit pokutu do výše 2000 Kč [srov. nález ze dne 17. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, str. 55; vyhlášen pod č. 52/2001 Sb.)].
ESLP aplikoval (a shledal porušení) čl. 6 odst. 1 Úmluvy i v případě přezkumu rozhodnutí správního orgánu (rozhodnutí pléna ze dne 22. 10. 1984, Sramek proti Rakousku, 8790/79: § 34). Pojem soudu byl vyložen v materiálním smyslu a ESLP při posuzování nezávislosti a nestrannosti vyzdvihl jako důležité kritérium i zdání, které může vzbudit pochybnosti o nezávislosti, kdy je třeba mít záruku ochrany proti vnějším tlakům (§ 42 citovaného rozhodnutí, nebo též Berger, V.: Judikatura ESLP, Praha, IFEC, 2003, str. 193, nebo Sudre, F.: Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Brno, MU, 1997, str. 177, nebo Čapek, J.: Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Praha, Linde, 1995, str. 395). O věci paní Sramkové rozhodoval tribunál, jehož člen byl hierarchicky podřízen jedné ze stran, čímž byl porušen čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Stejně postupoval ESLP i v případě Tinnelly & Sons a ost. proti Británii (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 10. 7. 1998, 20390/92: § 72 a 78), když k omezení práva na přístup k soudu, který měl prověřit "férovost" přidělování veřejné zakázky v Severním Irsku (§ 12), došlo z důvodů veřejného zájmu na bezpečnosti. Soud podrobil toto omezení testu proporcionality (§ 76 citovaného rozhodnutí) a rozhodl, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy přiznával stěžovatelům právo na přístup k soudu.
Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 konstatoval, že ESLP v případě speciálních skupin státních zaměstnanců (pouze) připustil, že jsou z pole působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyloučeny spory zaměstnanců státu, "jejichž zaměstnání je charakteristické specifickými činnostmi veřejné správy v míře, v jaké tato správa jedná jako držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo jiných veřejných společenství. Zjevný příklad takových činností představují ozbrojené síly a policie" (srov. rozhodnutí Velkého senátu ESLP ze dne 8. 12. 1999, Pellegrin proti Francii č. 28541/95: § 66; též Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2000, str. 7 a násl., nebo Berger, op. cit., str. 280). ESLP přihlédl i k předchozí judikatuře, která nezpochybňovala určité diskreční výsady státní správy, ale upozornil, že výjimky z aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy je třeba nadále interpretovat restriktivně.
Avšak v případě Wille proti Lichtenštejnsku (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 28. 10. 1999, 28396/95: § 41) ESLP konstatoval, že "právo na přístup k veřejné funkci bylo v Úmluvě úmyslně vynecháno. Odmítnutí jmenovat někoho do veřejné funkce tedy samo o sobě nemůže být základem stížnosti opírající se o Úmluvu. Z toho však nevyplývá, že by osoba ustanovená do funkce nemohla napadnout své odvolání z funkce, pokud jím bylo porušeno některé z práv zaručených Úmluvou. Osoby ve veřejných funkcích se nevymykají působnosti tohoto nástroje. Úmluva ve svých článcích 1 a 14 upřesňuje, že 'každému, kdo podléhá (...) jurisdikci' smluvních států, se přiznávají 'bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu' práva a svobody uvedené v hlavě I. Čl. 11 odst. 2 in fine, který státům umožňuje uvalit zvláštní omezení na výkon svobod shromažďování a sdružování 'příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy', ostatně potvrzuje, že záruky Úmluvy se obecně vztahují na osoby ve veřejných funkcích" (viz i rozhodnutí pléna ze dne 28. 8. 1986, Glasenappová a Kosiek proti Německu, 9228/80: § 49, resp. 9704/82: § 35, nebo Berger, op. cit., str. 518; nebo i rozhodnutí Velkého senátu ze dne 26. 9 1995 Vogtová proti Německu, 17851/91: § 43, nebo Berger, op. cit., str. 521).
ESLP totiž pojem občanská práva a závazky, obsažený v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, nevykládá restriktivně, ale zahrnuje pod něj veškerá řízení, jejichž výsledek je určující pro práva a závazky soukromé povahy (srov. rozhodnutí pléna ze dne 28. 6. 1978, König proti Německu, 6232/73: § 90; též Sudre, op. cit., str. 174, nebo Berger, op. cit., str. 270). Tam, kde rozhodnutí přijatá správními orgány, které rozhodují o občanských právech a závazcích, sama nesplňují požadavky čl. 6 Úmluvy, je nezbytné, aby taková rozhodnutí podléhala následné kontrole soudního orgánu s plnou jurisdikcí, který poskytuje záruku ochrany tohoto článku (za všechny srov. rozhodnutí pléna ze dne 23. 6. 1981, Le Compte, Van Leuven a de Meyere proti Belgii, 6878/75, § 41 a násl., nebo in Berger, op. cit., str. 185). V případě Kingsley proti VB (rozhodnutí senátu ze dne 7. 11. 2000, 35605/97, které bylo co do merita věci dne 28. 5. 2002 potvrzeno rozhodnutím Velkého senátu) bylo pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy zařazeno správní rozhodnutí o odejmutí osvědčení k provozování kasin (§ 15 a § 45 rozhodnutí senátu, resp. § 18 rozhodnutí Velkého senátu) a ESLP pod pojem plné jurisdikce jednoznačně zařadil (v případě, že je zpochybněna nestrannost tribunálu) pravomoc soudu správní rozhodnutí zrušit a přikázat věc nestrannému soudu k rozhodnutí (Kingsley proti VB: § 32 rozhodnutí Velkého senátu). Při rozhodnutí, zda určitý orgán může být pokládán za nezávislý na výkonné moci, je nutno přihlédnout ke způsobu jmenování a délce mandátu jeho členů, k existenci záruk proti vnějším tlakům a k tomu, zda orgán budí zdání nezávislosti (viz Le Compte, § 55, či rozhodnutí senátu ze dne 28. 6. 1984 Campbell a Fell proti UK, 7819/77: § 78; nebo i Sudre, op. cit., str. 176). ESLP přirozeně nepovažuje designování soudců rozhodnutím či doporučením orgánů veřejné moci nebo Parlamentu za fakt bez dalšího zpochybňující jejich nezávislost. V citovaném případě Cambell & Fell byl Výbor vězeňských inspektorů (u něhož je zaručeno heterogenní složení jak z profesního hlediska, tak z hlediska vztahu k exekutivě, jakož i z hledisek jiných - srov. citované rozhodnutí, § 32) shledán způsobilým vést spravedlivý proces (srov. i Čapek, op. cit., str. 395).
Nelze opomenout, že i ESLP v případě střetu základních práv se zájmem na bezpečnosti často připomíná nutnost zajištění možnosti vyvrátit případně nepravdivé informace o soukromém životě, byť by šlo o informace tajné (rozhodnutí senátu ze dne 26. 3. 1987, Leander proti Švédsku, 9248/81: § 48), kdy je třeba zabezpečit nezávislý dohled, který nejlépe zajistí soud, jak bylo konstatováno v rozhodnutí Rotaru proti Rumunsku (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 4. 5. 2000, 28341/95, § 43, § 46 a § 72, česky Sbírka soudních rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku 1/2003). ESLP konstatoval, že je nutno přesvědčit se o existenci adekvátních a dostatečných záruk proti zneužití nashromážděných nepravdivých informací, neboť systém tajného sledování, určený k ochraně národní bezpečnosti, s sebou nese riziko podkopávání, ba dokonce zničení demokracie s odůvodněním, že ji chrání (srov. i rozhodnutí pléna ze dne 6. 9. 1978, Klass a další proti Německu, 5029/71: § 49 - 50 nebo Berger, op. cit., str. 449 - 450). Aby totiž systém tajného sledování byl slučitelný s čl. 8 Úmluvy, musí obsahovat zákonem stanovené záruky, které jsou aplikovatelné na kontrolu činnosti příslušných služeb. Kontrolní procedury musejí co možná nejvěrněji respektovat hodnoty demokratické společnosti, především výsadní postavení práva, na něž výslovně odkazuje preambule Úmluvy. "To mimo jiné implikuje, že zasahování výkonné moci do práv jednotlivce musí podléhat účinné kontrole, kterou musí normálně zajišťovat, přinejmenším v poslední instanci, soudní moc, neboť nabízí nejlepší záruky nezávislosti, nestrannosti a regulérního řízení (viz Klass a ost. proti Německu, § 55, citováno dle Rotaru, § 59).
Ústavní soud konstatuje, že judikatura ESLP věnuje zvláštní pozornost nutnosti zajistit nezávislou a nestrannou kontrolu utajovaných údajů o vlastní osobě. (Bez povšimnutí nelze nechat ani fakt, že ačkoli švédská vláda ve sporu Leander uspěla a soud dal přednost veřejnému zájmu, po otevření archivů se mělo zjistit - naproti ujištěním daným ESLP švédskou vládou - že tajné informace se týkaly pouze politických aktivit stěžovatele, a nikoli národní bezpečnosti. Švédská vláda se v roce 1997 stěžovateli veřejně omluvila a poskytla kompenzaci (Töllborg D. in Greenwood, D., Huisman, S.: Transparency and Accountability of Police Forces, Security Services and Intelligence Services, George C. Marshall Association, Sofia, 2004, str. 119, nebo Mendel, T.: Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, UNESCO 2003, str. 11 - 12). Nutno dále podotknout, že i Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. US 11/2000 potvrdil (stejně jako Ústavní soud polský), že standard soudní ochrany poskytovaný Ústavou a Listinou je v této oblasti širší. V souvislosti s průběhem a výsledkem bezpečnostního prověřování totiž mohou být dotčena i jiná základní práva, než byla práva zvažovaná v případě Pellegrin, protože potenciální zásahy do práva na informace o vlastní osobě, práva nebýt diskriminován či práva na ochranu soukromí přesahují rámec pracovněprávního sporu, což potvrdil i případ Leander (§ 76), kdy ESLP posoudil věc i z hlediska dotčení čl. 13 Úmluvy, který přiznává právo na efektivní opravný prostředek (srov. i způsob argumentace tímto rozhodnutím v judikatuře ESLP).