VII.
Meritorní přezkum napadeného ustanovení
17. Základní otázkou v dané věci je posouzení předmětného ustanovení o účinnosti zákona č. 494/2012 Sb. z hlediska jeho souladnosti s Ústavou, a zda předmětné ustanovení stanovením účinnosti dnem 1. července 2012 ve svém důsledku (ne)zapříčiňuje, že ustanovení zákona č. 494/2012 Sb. působí retroaktivně, což je zvlášť závažné v případě novelizace hmotněprávních ustanovení trestního zákoníku a zákona o přestupcích.
18. Ústavní soud při posuzování dané věci plně respektuje princip dělby moci zakotvený v čl. 2 odst. 1 Ústavy a ústavní pravidlo, dle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy). Uvedené ústavní pravidlo zákonného výkonu státní moci je třeba tím spíše vztáhnout na zákonnost legislativního procesu, a to včetně požadavků legislativně-technických.
19. Podle čl. 52 odst. 1 Ústavy jek platnosti zákona třeba, aby byl vyhlášen. Podle odstavce 2 tohoto článku Ústavy způsob vyhlášení zákona a mezinárodní smlouvy stanoví zákon. Tímto zákonem ve smyslu čl. 52 odst. 2 Ústavy je zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 3 odst. 1 zákona o Sbírce zákonů právní předpisy nabývají platnosti dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů. Podle § 3 odst. 2 tohoto zákona je dnem vyhlášení právního předpisu den rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů, uvedený v jejím záhlaví, a podle odstavce 3, pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení (obecná vacatio legis). Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Uvedená ustanovení Ústavy a zákona o Sbírce zákonů vylučují, aby zákonnou legislativní procedurou přijatý právní předpis působil zamýšlené účinky dříve, než byl vyhlášen.
20. Zákon č. 494/2012 Sb. byl publikován v částce 186 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 31. prosince 2012. Jestliže tedy v části šesté (Účinnost) čl. VI je uvedeno, že tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. července 2012, pak je zcela zjevné, že účinnost zákona je stanovena v rozporu s čl. 52 odst. 1 Ústavy a § 3 odst. 3 zákona o Sbírce zákonů. Pokud tedy zákon č. 494/2012 Sb. stanovil nabytí své účinnosti na den předcházející jeho publikaci, tedy působí zamýšlené účinky dříve, než byl vyhlášen, působí tak se zpětnou účinností. Účinnost tohoto právního předpisu předchází jeho platnosti a právní předpis stanoví závazná pravidla chování zpětně k době, kdy zákon nebyl publikován a adresáti právní normy tedy ani neměli možnost se s takovým pravidlem seznámit. Nebyla tak naplněna povinnost státu zajistit každému možnost seznámit se s textem právní normy (formální publikace). Neumožnění seznámit se s právní normou vylučuje možnost uplatnění zásady ignorantia legis non excusat, tedy zásady neznalost zákona neomlouvá, neboť tato právní zásada je postavena právě na předpokladu formální publikace. S tím souvisí i zásada tvorby práva pro futuro, tedy nová právní úprava působí do budoucnosti, upravuje chování adresátů práva do budoucna. Retroaktivní ustanovení, resp. retroaktivní právní předpis tedy vlastně požaduje po adresátech plnění povinností, které jim v dané době ještě nebyly vůbec uloženy, a s jejich neplněním spojuje nepříznivé právní následky. Stanovením účinnosti zákona č. 494/2012 Sb. v části šesté dnem 1. července 2012 při vyhlášení tohoto zákona ve Sbírce zákonů dne 31. prosince 2012 tak zapříčiňuje, že předmětný zákon působí retroaktivně, tedy představuje stav označovaný jako pravá retroaktivita, kdy právní předpis působí i do doby před svou platností.
21. Česká republika je podle čl. 1 odst. 1 Ústavy svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. V demokratickém právním státě, který je chápán jako materiální právní stát, nelze připustit užití zákonného ustanovení způsobem, který odporuje některé z fundamentálních ústavních zásad [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/98 ze dne 3. 2. 1999 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.)]. K definičním znakům materiálního právního státu patří zejména princip právní jistoty, jenž v sobě subsumuje především efektivní ochranu práv všech právních subjektů a předvídatelnost postupu státu a jeho orgánů vůči právním subjektům, zejména pokud jde o uplatnění sankce v případě, že právní subjekt porušil právní předpis. Každá právní úprava musí vyjadřovat respekt k obecným principům právním jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné [viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 287/04 ze dne 22. 11. 2004 (N 174/35 SbNU 331), sp. zn. I. ÚS 431/04 ze dne 22. 2. 2005 (N 31/36 SbNU 347), sp. zn. I. ÚS 420/09 ze dne 3. 6. 2009 (N 131/53 SbNU 647)]. Z hodnoty právní jistoty vyplývá princip ochrany důvěry občanů v právo, tedy důvěry, že právo bude plnit funkce, pro něž bylo vytvořeno [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 296/01 ze dne 26. 11. 2002 (N 145/28 SbNU 287)]. Součástí principu právní jistoty je také předvídatelnost postupu zákonodárce při tvorbě práva a zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227)]. Význam zákazu retroaktivity právních norem zdůraznil ve své judikatuře již Ústavní soud ČSFR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 78/92 ze dne 10. 12. 1992 (nález č. 15 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, str. 92), kdy zdůraznil, že principy právního státu, právní jistoty, které je možno vyvodit z požadavku demokratického uspořádání státu, vyžadují každý ústavně možný princip retroaktivity zakotvit expressis verbis v ústavě, resp. v zákoně s cílem vyloučit možnost retroaktivní interpretace zákona.
22. Otázkami retroaktivity se Ústavní soud zabýval v řadě svých nálezů. Snad nejobsáhleji se touto problematikou zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), kdy vedle vymezení pravé a nepravé retroaktivity zdůraznil, že je nutno rozlišovat případy, ve kterých lze soulad ustanovení právního předpisu s ústavním pořádkem zabezpečit jeho ústavně konformní interpretací, a kdy tak učinit nelze a je nutno přistoupit k jeho zrušení. Soud přitom není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. V nyní posuzované trestní věci, kdy explicitní stanovení účinnosti v zákoně č. 494/2012 Sb. před jeho platností vylučuje, aby tento právní předpis vůbec působil zamýšlené účinky, však možnost přistoupit k výkladu, jenž by byl ústavně souladný, nepřipadá v úvahu.
23. Zákaz zpětné účinnosti trestního práva je uznáván ve všech novodobých právních úpravách a je považován za stěžejní princip trestního práva. Znamená, že čin je trestný, jen pokud byla trestnost zákonem stanovena dříve, než byl spáchán (§ 1 trestního zákoníku). Tento zákaz v českém právním řádu nachází svůj odraz zejména v tzv. časové působnosti trestního zákona, upravené v čl. 40 odst. 6 Listiny a potažmo § 2 trestního zákoníku. Podle těchto ustanovení se trestnost činu posuzuje a trest ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán (zásada zákonnosti trestního práva - nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege). Pro další odvětví práva, jejichž ustanovení zákon č. 494/2012 Sb. rovněž novelizuje, je nutno zákaz retroaktivity dovodit z čl. 1 Ústavy a principu právní jistoty [nález sp. zn. Pl. ÚS 31/94 ze dne 24. 5. 1995 (N 25/3 SbNU 175; 164/1995 Sb.)]. Zpětná (časová) účinnost zákona není vyloučena u právních norem, které nepředstavují zásah do právní jistoty a jedná se o právní úpravu in favorem dotčených osob, jak je tomu v případě čl. 40 odst. 6 věty druhé Listiny či § 2 odst. 1 věty za středníkem trestního zákoníku, podle nichž se pozdějšího zákona použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. To ale není případ, který by bylo možno vztáhnout na nyní posuzovaný návrh, kdy v zákoně č. 494/2012 Sb. stanovená účinnost předchází platnosti tohoto zákona a jeho ustanovení je tedy zpětně působící ze zákona, a nikoli z pouhého porovnání dvou po sobě postupně následujících právních úprav. Zákon č. 494/2012 Sb. stanoví právní následky pro takové skutkové podmínky, k jejichž vzniku došlo ještě před datem platnosti těchto ustanovení. Ústavní soud si je vědom, že obecné soudy již řešily situace, kdy zákonodárce stanovil nabytí účinnosti právního předpisu dnem předcházejícím jeho publikaci. Obecné soudy v těchto situacích postupovaly tak, jako by ustanovení o nabytí účinnosti v textu příslušného právního předpisu absentovalo (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ans 5/2007 ze dne 28. 11. 2008). Tento postup Ústavní soud tímto svým rozhodnutím nehodlá revidovat či odmítnout. V posuzovaném případě se však jedná o speciální situaci, neboť popsaná chyba zákonodárce zasahuje do oblasti trestní, v níž platí speciální ústavní zásada, obsažená ve výše citovaném čl. 40 odst. 6 Listiny. V posuzovaném případě tedy Ústavní soud přistoupil ke zrušení napadeného ustanovení, neboť s odkazem na specifikum posuzování trestnosti činu nebyl v této věci možný ústavně konformní výklad.
24. Při posuzování ústavní souladnosti způsobu stanovení účinnosti zákona č. 494/2012 Sb. považuje Ústavní soud za nepodstatné důvody, které vedly k tomuto pochybení v rámci legislativního procesu v Parlamentu České republiky a k nimž se ve svém vyjádření žádná z komor Parlamentu nepřihlásila. Je zcela na odpovědnosti Parlamentu a jím nastavených pravidlech, aby zajistil přijetí kvalitativně vyhovujícího právního předpisu, a to jak po stránce věcné, tak po stránce legislativně-technické. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.), úkolem Ústavního soudu není interpretovat výsledky hlasování a pravidla legislativní techniky, jeho úkolem je výklad ústavního textu ve vztahu k zákonům vyhlášeným ve Sbírce zákonů. Podpis předsedy Poslanecké sněmovny jako podpis veřejnoprávního aktu má proto nejen oznamovací, nýbrž i identifikační a verifikační funkci. Jeho úkolem je s pomocí dalších orgánů sněmovny (zpravodajové, ověřovatelé) a aparátu kanceláře sněmovny zajistit, aby konečný projev vůle sněmovny byl formulován v souladu s požadavky kladenými na zákon v podmínkách demokratického právního státu (určitost, jasnost, přehlednost, srozumitelnost, jednoznačnost, nerozpornost, jazyková a stylistická bezvadnost a respektování zákazu zpětné účinnosti).