III.
Stanovisko vlády a Veřejné ochrankyně práv k návrhu
30. V souladu s § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud přípisy ze dne 3. 1. 2018 návrh na zahájení řízení vládě a Veřejné ochránkyni práv (dále též "ochránkyně") s uvedením zákonné lhůty, v jaké mohou do řízení vstoupit jako vedlejší účastníci a případně se též k návrhu vyjádřit.
31. Dne 31. 1. 2018 obdržel Ústavní soud sdělení ministra spravedlnosti Roberta Pelikána, že vláda na svém jednání dne 31. 1. 2018 projednala návrh na svůj vstup do řízení vedeného před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 39/17 a přijala k němu usnesení č. 75, kterým schválila svůj vstup do uvedeného řízení, navrhla zamítnutí návrhu NSS, zmocnila ministra vnitra k jejímu zastupování v předmětném řízení a zmocnila ministra spravedlnosti, aby ve spolupráci s ministrem vnitra vypracoval podrobné vyjádření vlády k návrhu, které přiložil.
32. Vláda na úvod svého vyjádření k dané věci uvedla, že vyloučení úzké skupiny rozhodnutí o neudělení státního občanství z možnosti soudního přezkumu slouží výlučně k ochraně základních bezpečnostních zájmů státu, a je proto legitimním a přiměřeným omezením jinak na ústavní úrovni upraveného práva na soudní přezkum správních rozhodnutí. Ochrana uvedených zájmů znemožňuje uvádět informace získané z operativně pátracích úkonů policie a zpravodajských služeb v odůvodnění správních rozhodnutí i na ně odkazovat. Pokud mají být utajované informace komplexně chráněny před vyzrazením, je nutné minimalizovat možnost jejich úniku i v rámci soudního řízení. Vládě není zřejmé, jakým způsobem by soudy vůbec mohly tyto specifické informace přezkoumávat a vyhodnocovat.
33. Zdůrazňuje, že utajované informace mohou být získány i z činnosti cizích zpravodajských služeb. Možnost projednání těchto informací v rámci soudního řízení by vedlo k zásadnímu ohrožení fungování spolupráce mezi zpravodajskými službami České republiky a cizích států.
34. Soudní přezkum rozhodnutí ve věcech státního občanství není přitom vyžadován ani v čl. 12 Evropské úmluvy o státním občanství, neboť podle něj každý smluvní stát zajistí, aby rozhodnutí o nabytí, zachování, pozbytí, opětovném nabytí nebo ověření jeho státního občanství bylo možno správně nebo soudně přezkoumat podle jeho vnitrostátního práva. Tento požadavek je naplněn již možností podat rozklad proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, kterým je zamítnuta žádost o udělení státního občanství České republiky z důvodu bezpečnosti státu.
35. Zákon o státním občanství výslovně stanovuje, že na udělení státního občanství není právní nárok a na jeho udělení neexistuje ani žádné základní právo [srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2000 sp. zn. IV. ÚS 586/99 a usnesení ze dne 17. 5. 2007 sp. zn. II. ÚS 624/06 (v SbNU nepublikována, dostupná stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz), rozsudek ESLP ze dne 12. 1. 1999 ve věci Karassev proti Finsku]. Nic tedy nebrání tomu, zákonem stanovit soudní výluku (ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny).
36. Úvaha o tom, že soudní výluka by byla nepřípustná i v případech, kdy by práva a svobody byly dotčeny jakkoli nepřímo, by vedla k tomu, že by se ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny stalo prakticky obsoletní.
37. Vláda dodává, že neudělením státního občanství se status žadatele nijak nemění - na území České republiky může i nadále pobývat, rozsah jeho práv a povinností zůstává zachován [na rozdíl od situace cizinců, je-li rozhodováno o jejich správním vyhoštění, srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 26/07 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.)] a velmi se blíží rozsahu práv českých občanů.
38. Právo na soudní přezkum není absolutní (čl. 36 odst. 2 Listiny). Ochrana bezpečnosti státu je legitimním důvodem pro výluku. V posuzovaném případě nedochází ani k druhotnému dotčení ústavně zaručených práv. Stěžovatelova situace se neudělením státního občanství nijak nezměnila. V této souvislosti vláda odkazuje na rozsudek ESLP ve věci Regner proti České republice, v němž soud uvedl, že obecně je udělení osvědčení fyzické osobě (o přístupu k utajované informaci) privilegiem, nikoliv právem. Odchylný závěr, že v daném konkrétním případě šlo o potenciální dotčení občanských práv fyzické osoby (v důsledku čehož je čl. 6 odst. 1 Úmluvy aplikovatelný) dovodil z toho, že nešlo o udělení příslušného osvědčení fyzické osobě, která je dosud nemá (privilegium), nýbrž o zrušení platnosti příslušného osvědčení, které bylo fyzické osobě již uděleno, což již mělo dopad do občanských práv fyzické osoby. V nyní posuzované věci fyzická osoba státní občanství České republiky neměla a nemá. Jeho neudělení je nepřiznáním privilegia, nikoliv zásahem do (občanského) práva.
39. K rovnosti vláda obecně konstatuje, že právo přistupuje k právním subjektům tak, že je podle rozmanitých kritérií klasifikuje a spojuje s tím různé právní následky, čímž vlastně činí mezi právními subjekty rozdíly. Nemožnost právní subjekty klasifikovat by tedy znamenala popření samotné podstaty práva jako normativního systému schopného působit regulativně (protože v konečném důsledku by to znamenalo, že všichni mají právo na všechno, resp. že nikdo nemá povinnost činit cokoliv). Absolutní rovnost mezi subjekty tak není možná, což potvrdil i Ústavní soud [srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 16/98 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.)]. Při hodnocení ústavní konformity ji právní předpis, který zavádí hlediska odlišování subjektů a práv, hodnotí z hlediska vyloučení libovůle. S porušením rovnosti dosahujícím intenzity dotčení základních lidských práv je zpravidla spojeno i porušení jiného základního práva. K takovému případu však v napadené věci podle názoru vlády nedochází.
40. Vláda připouští, že mezi skupinou osob, ohledně kterých zpravodajské služby či policie zjistily poznatky o tom, že představují ohrožení pro bezpečnost státu, a skupinou osob, ohledně kterých tyto poznatky těmito orgány zjištěny nebyly, existuje rozdíl. Tento rozdíl se navíc dotýká zájmu na ochraně bezpečnosti státu a ochraně utajovaných informací, a má tedy ústavněprávní relevanci [srov. např. bod 55 nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16 (viz výše)]. Vzhledem k tomu, že neudělením státního občanství se žádné základní právo neporušuje, mohl zákonodárce dospět k závěru, že soudní výluku lze stanovit. Relevanci k této úvaze mohlo mít i to, že zpravodajské služby mají standardně k dispozici specifické možnosti získávání informací, které však zpravidla nelze verifikovat.
41. V souvislosti s možnou kontrolou státobezpečnostních stanovisek doložených v rámci správního řízení je možné využít postup podle § 12 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zpravodajských službách"). Pro účely činnosti zpravodajských služeb zakotvuje orgán nezávislé kontroly zpravodajských služeb České republiky jako speciální orgán, který je ke kontrole zákonnosti činnosti zpravodajských služeb příslušný, a to včetně kontroly dodržování základních práv a svobod. Tento orgán by tak mohl minimalizovat riziko libovůle zpravodajských služeb. Dalším obdobným orgánem je zvláštní kontrolní orgán pro kontrolu činnosti Úřadu pro zahraniční styky a informace zřízený § 12 a 12a zákona o zpravodajských službách. Tyto orgány nebudou odvolacími orgány ve věcech zamítnutí žádosti o udělení státního občanství, není však vyloučeno, aby se na ně neúspěšný žadatel obrátil se stížností na postup zpravodajských služeb. Těmto orgánům bude problematika zpravodajských služeb jistě bližší než soudcům správních soudů a mohou navíc přijmout systémová opatření k nápravě.
42. Vláda si je vědoma, že zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, upravuje zvláštní postup při nahlížení do spisu v případech, kdy písemnosti nebo záznamy byly v řízení před správním orgánem uchovávány odděleně mimo spis a na něž se vztahovala ustanovení o nahlížení do spisu. Upozorňuje však, že i v těchto případech může soud (předseda senátu) poskytnout utajované části spisu k nahlížení účastníkům řízení, a nelze tedy vyloučit, že dojde k ohrožení utajované informace. Kdyby se tuto možnost dozvěděly cizí zpravodajské služby, lze předpokládat, že by to vedlo k ohrožení spolupráce s nimi a v konečném důsledku by to mohlo způsobit ohrožení bezpečnosti České republiky.
43. Vzhledem k výše uvedenému neshledává vláda rozpor mezi napadeným ustanovením a ústavním pořádkem. Vláda setrvává na stanovisku, že výluka ze soudního přezkumu v případech, kdy je důvodem pro zamítnutí žádosti o udělení státního občanství státobezpečnostní stanovisko, je opodstatněna ochranou bezpečnosti státu. Doporučuje proto návrh na zrušení § 26 zákona o státním občanství zamítnout.
44. Veřejná ochránkyně práv přípisem ze dne 5. 1. 2018 oznámila Ústavnímu soudu, že využije svého práva na vstup do řízení. Ve svém vyjádření uvedla, že zásadní nesouhlas se soudní výlukou uvedenou v napadeném ustanovení vyslovil Veřejný ochránce práv Pavel Varvařovský již v mezirezortním připomínkovém řízení k vládnímu návrhu zákona. Další výhrady k napadenému ustanovení vyjádřil v průběhu dalšího legislativního procesu Senát. Veřejná ochránkyně práv se ztotožňuje se návrhem Nejvyššího správního soudu na zrušení napadeného ustanovení. Podle jejího názoru porušuje právo na soudní ochranu garantované v čl. 36 Listiny a odporuje principům demokratického právního státu vyplývajícím z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ochránkyně se problematikou rozhodnutí o neudělení státního občanství ze státobezpečnostních důvodů zabývá dlouhodobě. Již za účinnosti předchozí zákonné úpravy nabývání státního občanství, v době, kdy nebyl soudní přezkum možný, se na ochránce obraceli někteří neúspěšní žadatelé. V rámci svých šetření ochránce využíval oprávnění seznámit se s utajovanými skutečnostmi, které byly podkladem zamítavého rozhodnutí, což pak umožnilo žadatelům sdělit, zda postup ministerstva v jejich případě byl, či nebyl projevem svévole. Využití tohoto oprávnění ochránce chápal jako nouzové řešení nahrazující v té době neexistující soudní přezkum. Po změně judikatury NSS, která soudní přezkum dovodila, byl názor ochránce takový, že se situace v tomto směru uspokojivě vyřešila. Případ z roku 2013 (srov. zprávu Veřejného ochránce práv ze dne 24. 6. 2013 sp. zn. 6171/2012/VOP) nicméně ukazuje, že ani soudní přezkum nemusí zabránit svévolnému postupu správního orgánu. V uvedeném případě ministerstvo třikrát žádost o udělení státního občanství zamítlo a Městský soud v Praze jeho rozhodnutí dvakrát zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Ministerstvo nepředložilo soudu podklad, na jehož základě zamítlo žádost o udělení státního občanství, a do odůvodnění rozhodnutí uvádělo zástupné důvody. V posledním rozhodnutí rezignovalo na jakékoli rozumné odůvodnění a stěžovateli v podstatě jen sdělilo, že je už natolik integrován, že státní občanství nepotřebuje. Takové rozhodnutí však nelze přezkoumat, čímž ministerstvo fakticky odepřelo účastníku řízení právo na soudní ochranu.
45. Ochránkyně se za účinnosti nové zákonné úpravy nabývání státního občanství setkala (v roce 2016) s odmítavou reakcí ministerstva na její snahu využít jejího oprávnění podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů, a prověřit, zda rozhodnutí o neudělení státního občanství není projevem svévole. Následněji ministr vnitra umožnil přístup pouze ke stanovisku Policie České republiky, na jehož základě ministerstvo nevyhovělo žádosti, a přístup do stanovisek zpravodajských služeb podmínil jejich souhlasem. Od té doby měla ochránkyně možnost seznámit se pouze se dvěma stanovisky Policie České republiky, která byla podkladem pro zamítnutí žádosti z důvodu ohrožení bezpečnosti státu. V prvním případě ministr vnitra po zahájení šetření ochránkyně zřejmě usoudil, že bezpečnostní riziko pominulo, a rozkladu žadatele nakonec vyhověl. Ve druhém případě ministr rozklad dne 31. 5. 2017 zamítl, přestože stanovisko Policie České republiky bylo velmi obecné. Sestávalo přibližně ze dvou vět a nebylo možné seznat z něj charakter ani intenzitu ohrožení státobezpečnostních zájmů. Z toho ochránkyně dovozuje, že ministerstvo předložená stanoviska ne vždy hodnotí, a nezohledňuje tak individuální míru bezpečnostního rizika.
46. Napadeným ustanovením tak ministerstvo legalizovalo dřívější praxi. Mnozí neúspěšní žadatelé tvrdí, že jim není známo žádné jednání, kterým by bezpečnost státu mohli ohrožovat.
47. Ochránkyně podporuje argumentaci NSS týkající se druhotného dotčení ústavně zaručených práv neúspěšných žadatelů ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Kumulativní efekt § 22 odst. 3 zákona o státním občanství a napadeného ustanovení vede k porušení práva žadatele na soudní ochranu. Předmětem řízení o udělení státního občanství je subjektivní veřejné právo žadatele. Řízení by tak mělo splňovat jeho základní požadavky, které mají zajistit ochranu před libovůlí orgánů veřejné správy. V případě napadeného ustanovení není namístě poměřovat zájem jednotlivce na sdělení důvodů zamítavého rozhodnutí a zájem na ochraně bezpečnosti České republiky, neboť pro vyloučení soudního přezkumu nebyly předloženy žádné přesvědčivé důvody, naopak z připomínek v mezirezortním připomínkovém řízení a z pozměňovacího návrhu ústavně-právního výboru Senátu je zřejmé, že soudní přezkum bylo možné zachovat.
48. Ochránkyně souhlasí s názorem NSS, že přezkum vydaného správního rozhodnutí v řízení o rozkladu nezajišťuje nezávislou a nestrannou kontrolu moci výkonné. Případné šetření ochránkyně může sice svévolný postup orgánů veřejné moci odhalit, nemůže však s ohledem na absenci nařizovacích pravomocí ochránkyně nahrazovat soudní ochranu práv žadatelů. Neochotu správního orgánu spolupracovat v těchto věcech ilustruje dřívější odmítavý postoj ministerstva k nahlížení ochránkyně do stanovisek bezpečnostních složek, užívání zástupných důvodů pro zamítnutí žádosti a neochota ministerstva předkládat správním soudům vedle správního spisu i zmíněná stanoviska obsahující utajované informace.
49. Negací práva na soudní ochranu se podle názoru ochránkyně výrazně otevírá prostor pro případný svévolný postup správního orgánu v řízení o udělení státního občanství. Je-li vyloučen soudní přezkum, není, kdo by roli bezpečnostních složek v řízení o udělení státního občanství vyvažoval ("kdo by ohlídal hlídače"). Proto ochránkyně sdílí obavy z přílišné koncentrace moci u orgánu moci výkonné a nekontrolovanosti jeho postupu, které vyjádřili soudci Vojtěch Šimíček a Kateřina Šimáčková v bodu 6 odlišného stanoviska k nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16.
50. Veřejná ochránkyně práv proto navrhuje, aby Ústavní soud napadené ustanovení zrušil.
51. Veřejná ochránkyně práv následně doplnila své vyjádření o sdělení, že při dalším šetření na základě konkrétního podnětu zjistila, že z podkladového stanoviska Policie České republiky k žádosti o udělení státního občanství, se kterým se seznámila, nebyl patrný charakter ani intenzita ohrožení bezpečnostních zájmů státu. Svůj závěr o tom, že ministerstvo vnitra v tomto případě předložené stanovisko nehodnotilo z hlediska proporcionality ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16, proto sdělila ministru vnitra dopisem. Z odpovědi ministra vnitra údajně vyplynulo, že k rozhodnutí o rozkladu bylo vyžádáno další podrobnější stanovisko, na základě kterého ministr vnitra rozklad zamítl. Předložení podrobnějšího stanoviska zpravodajských služeb k žádosti ochránkyně ministr vnitra podmínil souhlasem dotčených bezpečnostních sborů. S dokumentem ochránkyně seznámena nebyla, byť ministr vnitra Lubomír Metnar při osobním jednání přislíbil projednání záležitosti se zpravodajskými složkami. Při šetření k dalšímu podnětu týkajícímu se zamítavého rozhodnutí o udělení státního občanství ze státoobčanských důvodů nový ministr vnitra Jan Hamáček odmítl ochránkyni seznámit se stanovisky bezpečnostních složek, která byla podkladem pro rozkladové rozhodnutí s odůvodněním, že to nepovažuje za vhodné. Ochránkyně uzavírá, že naznačená praxe ministra vnitra znemožňuje provádět šetření v oblasti, která spadá do její působnosti vymezené zákonem. Je tím fakticky znemožněna jakákoliv nezávislá vnější kontrola. Tento stav ochránkyni ještě více utvrzuje v právním názoru o nutnosti zrušit napadené ustanovení, které zavedlo soudní výluku.