I.
Vymezení věci
1. Nejvyšší správní soud (dále též jen "navrhovatel" či "NSS") navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zrušení § 26 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), (dále jen "zákon o státním občanství").
2. Navrhovatel uvedl, že stěžovatel A. C. (dále jen "stěžovatel") v řízení o kasační stížnosti vedené pod sp. zn. 2 As 64/2017 poukázal na neústavnost uvedeného ustanovení zákona, které určité skupině neúspěšných žadatelů o udělení státního občanství znemožňuje soudní přezkum zamítavého rozhodnutí.
3. Stěžovatel požádal prostřednictvím Krajského úřadu Jihomoravského kraje dne 13. 8. 2014 o udělení státního občanství České republiky. Stěžovatel, který má státní občanství Ruské federace, se v České republice zdržuje od roku 1999 a podniká zde prostřednictvím několika obchodních společností. Má na území České republiky povolen trvalý pobyt ke dni 2. 2. 2001, je rozvedený, s bývalou manželkou L. C. má dvě děti, obě jsou státními občany České republiky. Ministerstvo vnitra (dále též "ministerstvo") konstatovalo, že stěžovatel splňuje podmínky podle § 14 odst. 1 až 8 zákona o státním občanství. V souladu s § 22 odst. 3 zákona o státním občanství si ministerstvo vyžádalo stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb (dále též "bezpečnostní služby"). Na základě těchto stanovisek ministerstvo dovodilo, že stěžovatel ohrožuje bezpečnost České republiky, a proto jeho žádost zamítlo podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství. Ministr vnitra v řízení o rozkladu opětovně posoudil negativní stanovisko příslušné bezpečnostní služby, vyhodnotil důvody tohoto stanoviska ve vazbě na osobní situaci stěžovatele a dospěl k závěru, že bezpečnostní riziko u něj trvá a je takového charakteru, že brání udělení státního občanství České republiky. Z tohoto důvodu rozklad podle § 152 odst. 5 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném do 30. 6. 2017, (ve znění účinném od 1. 7. 2017 jde o odstavec 6) zamítl.
4. Stěžovatel podal proti rozhodnutí o rozkladu žalobu. Městský soud v Praze ji usnesením ze dne 10. 2. 2017 č. j. 8 A 28/2017-15-17 odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. f) soudního řádu správního a § 26 ve spojení s § 22 odst. 3 zákona o státním občanství. Podle napadeného § 26 zákona o státním občanství je rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství podle § 22 odst. 3 uvedeného zákona vyloučeno z přezkoumání soudem.
5. K návrhu stěžovatele, aby městský soud postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 26 zákona o státním občanství, městský soud uvedl, že je-li v souladu s ústavním pořádkem České republiky stav, kdy správní orgán nemusí rozhodnutí podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství odůvodňovat a správní spis neobsahuje ani stanovisko bezpečnostní služby, nemá městský soud pochybnosti ani ohledně souladu § 26 zákona o státním občanství s ústavním pořádkem.
6. Stěžovatel napadl usnesení městského soudu kasační stížností. Vyslovil v ní domněnku, že § 26 zákona o státním občanství je protiústavní, neboť není žádný ústavně konformní důvod pro to, aby určitá skupina osob žádajících o totéž měla znemožněn přístup k poskytnutí soudní ochrany svých práv. Bez soudního přezkumu těchto rozhodnutí nezávislým a nestranným soudem údajně může docházet k libovůli správního orgánu a ke zneužití mezí správního uvážení. Tvrdí, že mu není známo žádné jednání, kterým by mohl ohrožovat bezpečnost státu.
7. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 26 zákona o státním občanství, který je povinen v dané věci použít, nelze vyložit ústavně souladným způsobem. Vzhledem k tomu, že dospěl k závěru, že uvedené ustanovení je v rozporu s principem demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, se zákazem diskriminace podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a s právem na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, podal Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení.
8. Navrhovatel si je vědom skutečnosti, že neudělením státního občanství České republiky není porušeno žádné ústavně zaručené základní právo. Ani Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") nezakládá žadateli nárok na udělení státního občanství [srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 12. 1. 1999 ve věci Karassev proti Finsku].
9. Podrobně navrhovatel rozebírá vývoj judikatury Nejvyššího správního soudu ohledně přezkumu správního uvážení ministerstva při rozhodování o udělení státního občanství. Postupně NSS dospěl k závěru, že absolutní diskrece je v právním státě neudržitelná a že i správní uvážení je limitováno principem přiměřenosti, zákazem libovůle a příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně [srov. rozsudky NSS č. j. 2 As 31/2005-78, č. j. 4 As 75/2006-52, obdobně pak Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. (80) 2 týkající se výkonu správního uvážení správními orgány]. Judikatura Nejvyššího správního soudu se posléze ustálila na závěru, že rozhodování o udělení státního občanství se dotýká veřejných subjektivních práv, a proto může být přezkoumáno soudem ve správním soudnictví. Absolutní volné správní uvážení nemůže v právním státě existovat (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 6 A 25/2002-42, na nějž navazoval rozsudek NSS téže spisové značky, v němž soud přistoupil k věcnému přezkumu rozhodnutí o neudělení státního občanství a shledal je nezákonným z důvodu porušení principu legitimního očekávání žadatele). Dalším rozhodnutím pak NSS konstatoval, že na udělení státního občanství sice není právní nárok (takže žadatel splnivší všechny zákonem stanovené podmínky se nemůže "automaticky" domoci vůči státu toho, aby mu státní občanství bylo uděleno), je na ně ale subjektivní právo (takže cizinec může o státní občanství požádat a o této žádosti musí ministerstvo rozhodnout s vyloučením libovůle, diskriminace a dalších nectností zapovězených orgánu veřejné moci demokratického právního státu). Výčet podmínek výslovně uvedených v zákoně č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů, Nejvyšší správní soud označil za taxativní, a vyloučil tak, že by si k těmto podmínkám mohlo ministerstvo "přimýšlet" nové, byť by to bylo v zájmu státu (srov. rozsudek NSS č. j. 2 As 31/20058-78). Podle názoru Nejvyššího správního soudu se právě tahle vstřícnost k právům žadatelů o státní občanství stala důvodem pro obtížnou vstřebatelnost uvedené judikatury ze strany ministerstva a byla pohnutkou pro snahu o legislativní změnu zákonné úpravy této problematiky.
10. Kompetenční výluka soudního přezkumu se tak Nejvyššímu správnímu soudu za tohoto stavu jeví jako nepřijatelná, neboť je v rozporu se všemi dosavadními dosaženými standardy právní jistoty. Dochází tak k legalizaci úplné svévole, neboť zneužití nastavené procedury je soudem neidentifikovatelné. Obecná potřeba uchránit některé informace před přístupem osob, kterých se týkají, je akceptovatelná, nicméně zvolený způsob je zjevně nepřiměřený.
11. Důsledkem neudělení státního občanství je druhotné dotčení ústavně zaručených práv neúspěšných žadatelů. Dotčeno je např. aktivní a pasivní volební právo, rozsah sdružovací svobody či právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a právo nebýt diskriminován [v této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, konkrétně na nález ze dne 9. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 26/07 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.) a nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.)].
12. Podle čl. 12 Evropské úmluvy o státním občanství (publikována pod č. 76/2004 Sb. m. s.) každý smluvní stát zajistí, aby rozhodnutí o nabytí, zachování, pozbytí, opětovném nabytí nebo ověření jeho státního občanství bylo možné správně nebo soudně přezkoumat podle jeho vnitrostátního práva. Možnost obrátit se na soud zcela jistě není absolutní. V posuzované věci je proti rozhodnutí o neudělení státního občanství pro ohrožení bezpečnosti státu možné podat rozklad, o kterém rozhoduje ministr vnitra. Jde však de facto o přezkum tím samým orgánem, který napadené rozhodnutí vydal a který navíc není nezávislý a nestranný.
13. Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje výsledek testu proporcionality ve vztahu k odůvodnění negativního rozhodnutí podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství [srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16 (N 186/83 SbNU 43; 393/2016 Sb.)], neexistuje však racionální důvod, proč by správní rozhodnutí nemohl přezkoumat soud.
14. Výlukou ze soudního přezkumu se vytváří nedůvodná nerovnost mezi žadateli. Neúspěšný žadatel podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství je totiž znevýhodněn oproti ostatním neúspěšným žadatelům již ve vztahu k podání řádného opravného prostředku, neboť mu nejsou sděleny důvody, proti nimž může brojit. Proti takovému rozhodnutí pak nemůže podat ani správní žalobu. Všechna ostatní negativní rozhodnutí, která obsahují řádné odůvodnění, u nichž má neúspěšný žadatel garantována všechna procesní práva, naopak soudnímu přezkumu podléhají. Zákonodárce tak bez relevantních důvodů vytvořil dvě skupiny žadatelů, a porušil tak zákaz diskriminace.
15. Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pobytu cizinců") obsahuje v § 169m odst. 3 úpravu obdobnou § 22 odst. 3 zákona o státním občanství, podle níž, pokud na základě utajované informace vyjde najevo, že cizinec ohrožuje bezpečnost státu, v odůvodnění rozhodnutí o neudělení dlouhodobého víza se uvede pouze, že důvodem neudělení víza je ohrožení bezpečnosti státu. Soudní přezkum takového rozhodnutí však vyloučen není, jak plyne z § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců, a utajované informace se uchovávají odděleně mimo spis.
16. Obdobně zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů, upravuje tzv. bezpečnostní řízení, ve kterém se rozhoduje o vydání/zrušení osvědčení fyzické osoby, jestli může mít přístup k utajované informaci. K tomu se váže i podmínka bezpečnostní způsobilosti, kterou splňuje osoba, u níž není zjištěno bezpečnostní riziko. Zákon obsahuje zvláštní úpravu odůvodňování rozhodnutí (§ 122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti) a úpravu, že účastník řízení a jeho zástupce nemají právo nahlížet do té části bezpečnostního svazku, která obsahuje utajovanou informaci. Soudní přezkum rozhodnutí vycházejících z utajovaných informací zde rovněž není vyloučen. Zákon navíc obecně nevylučuje dokazování ani ohledně obsahu utajovaných informací, ale pokud to není možné, obsahuje pro účely soudního řízení zvláštní úpravu oddělení části spisu (§ 133 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti). Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na rozsudek (NSS, č. j. 7 As 31/2011-101), v němž zdůraznil nutnost účinné soudní kontroly zahrnující přístup soudce ke všem informacím, na jejichž základě bylo v bezpečnostním řízení rozhodnuto, a to i za situace, kdy je v nezbytných případech přístup účastníkům řízení k utajovaným informacím odepřen. Za těchto okolností to podle NSS musí být soud, kdo supluje aktivitu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví jako důležitá.
17. Zákonodárce je tak podle názoru Nejvyššího správního soudu schopen přijmout právní úpravu, kde jsou individuální a veřejné zájmy vyváženy.
18. Za udržitelný nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu považovat ani argument, že nejsou-li důvody zamítnutí žádosti v rozhodnutí uvedeny, soud nemá co přezkoumávat (což ostatně naznačil i městský soud v posuzované věci). Zohlednění bezpečnostního rizika není v řízení o udělení státního občanství ničím novým. Povinnost posoudit žádost o udělení státního občanství mělo ministerstvo již za účinnosti předchozí právní úpravy zákona o státním občanství. Ani podle ní se utajované informace nestávaly součástí státoobčanského spisu a účastník řízení se s nimi neměl možnost seznámit. Již v té době, kdy nebyl soudní přezkum uvedených rozhodnutí zákonem vyloučen, byl přístup ministerstva takový, že uvedená rozhodnutí odůvodňovalo minimálně a soudům utajované informace nepředkládalo. Uvedený postup ministerstva však správními soudy nebyl tolerován. Judikatura konstatovala, že podklady obsahující utajované informace musí existovat a soud je musí mít k dispozici (srov. rozsudky Městského soudu v Praze č. j. 7 A 129/2010-51 a č. j. 5 A 83/2011-39).
19. K otázce vyloučení rizika arbitrárnosti, které je zajištěno tím, že stanovisko podepíše ředitel zvláštní složky Policie České republiky a zpravodajské služby, Nejvyšší správní soud dále odkazuje na svou judikaturu, podle níž postavení původce utajované skutečnosti nemůže samo o sobě vést k závěru o její věrohodnosti, přesvědčivosti a relevanci (srov. rozsudek NSS č. j. 4 Azs 255/2015-49 a usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 4 As 1/2015-40).
20. Podle názoru Nejvyššího správního soudu zákon může odepřít přístup k utajovaným skutečnostem, nesmí však současně odejmout soudní přezkum rozhodnutí z nich vycházejících.