VII./a
První skupina námitek
Napadené ustanovení § 34 zákona o obcích stanoví, že veřejné prostranství je prostor splňující v něm uvedené znaky "bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru" (§ 34 in fine). Forma vlastnictví je tedy pro prohlášení náměstí, ulice, tržiště, chodníku, veřejné zeleně, parku a dalšího prostoru za veřejné prostranství irelevantní. Základní podmínkou je pouze, že tyto prostory jsou přístupné každému bez omezení, a tedy slouží obecnému užívání. Podstatná část veřejných prostranství je zpravidla ve vlastnictví obcí (srov. Hendrych D. a kol., Správní právo, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 266).
Charakteristika určitého prostoru jako veřejného prostranství je významná s ohledem na koncepci obecného (veřejného) užívání. Veřejné (obecné) užívání je tradičním, velmi starým právním institutem, jehož význam byl opomíjen zejména po r. 1948 v důsledku silných zestátňovacích tendencí. V této souvislosti lze poukázat na obsah pojmu obecného užívání, kterému byla zejména v předválečné teorii věnována značná pozornost.
Obecným užíváním (usus publicus) lze rozumět užívání věci odpovídající jejímu určení a nevylučující stejného užívání ostatních (Slovník veřejného práva, Sv. II. Brno, 1932, str. 991).
Předcházející občanské zákoníky stejně jako platný občanský zákoník neobsahují definici pojmu "veřejná věc" ani "věc v obecném užívání". Obecný zákoník občanský (dále jen "O. Z. O.") definoval v § 287 "věci volné", "obecní či veřejný statek" a "státní jmění". Věc volnou si mohl přivlastnit každý, za obecný či veřejný statek se považovaly ty věci, u nichž bylo možné jen jejich užívání, tedy nikoli přivlastnění (např. silnice a řeky). Státní jmění bylo tvořeno tím, co bylo určeno ke krytí státních potřeb (např. mincovní či poštovní regál). Obdobně § 288 O. Z. O. definoval pojmy "obecný statek" a "obecní jmění". Obecným statek byly věci, které podle obecního zřízení sloužily k užívání každého člena obce, a obecním jměním byly věci generující příjmy, které byly určeny ke hrazení obecních výdajů.
Podle komentáře k Čsl. obecnému zákoníku občanskému (F. Rouček, J. Sedláček, díl I., Praha 1935, str. 17 a násl.) byly tedy veřejným statkem nemovité věci, které správními předpisy (zákonem nebo výrokem příslušného orgánu) byly určeny k veřejnému užívání. Jednalo se o veřejné vody a veřejné cesty (silnice, ulice, mosty, náměstí, sady a jinaké cesty), tj. věci patřící veřejným územním korporacím, tedy veřejný statek v užším smyslu slova. Za veřejný statek v širším smyslu slova byly považovány věci popsané shora (tedy patřící veřejným územním korporacím), ale též věci, které byly ve vlastnictví soukromníka. Obecné užívání bylo pro vlastníka veřejného statku omezením veřejnoprávním. V jeho vlastnictví zůstala věc celá, pokud výrokem příslušného úřadu přestala být veřejným statkem. O tom, zda věc je veřejným statkem, co náleží k obecnému užívání a zda zřízením určitého práva není omezeno obecné užívání, rozhodovaly správní úřady.
Podle dobové judikatury k § 287 O. Z. O.: "Že jest cesta veřejnou, nevylučuje soukromé právo na nemovitosti, neboť vlastnické právo na půdě omezené obecným užíváním obživne, přestane-li toto obecné užívání." (rozhodnutí Nejvyššího soudu (Gl. U. 12.856. Gl. U. N. F. 6006) srov. Komentář k O. Z. O., shora, str. 12. Tehdejší Nejvyšší správní soud judikoval, že: "Skutečnost, že cestní pozemek je ve vlastnictví soukromém, není překážkou, aby - jsou-li tu předpoklady - obecní zastupitelstvo neprohlásilo cestu za cestu veřejnou." (Boh. 4631/25 - viz komentář shora, str. 13).
Pokud jde o dobovou judikaturu k § 288 O. Z. O., dlužno poukázat, že: "Tím, že cesta jest veřejná, se nevylučuje soukromé vlastnictví k nemovitosti." (Nejvyšší soud Gl. U. 12.856). Podle dalšího judikátu Nejvyššího soudu č. 11.290: "Náměstí jest obecním statkem ve smyslu § 288 O. Z. O. Užívání obecního statku a nakládání s ním se neřídí právem soukromým, nýbrž právem veřejným, přičemž obec nevystupuje jako soukromý vlastník, nýbrž jako vrchnost, když propůjčila nemovitost k provozování veřejných podniků a vybírá zvláštní dávky." (viz stejný komentář, str. 19).
Ze shora uvedeného historického exkursu, z právní teorie i praxe vyplývá, že veřejné užívání se vztahovalo na materiální statky v soukromém vlastnictví i před účinností zákona č. 128/2000 Sb. (srov. např. Hendrych, D. a kol., Správní právo, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 267). Pokud jde o další literaturu, obecně k veřejnému užívání: Pomahač, R., Průvodce veřejnou správou, ISV, Praha 1999, str. 138. Konkrétně pak k této problematice zejména analýza v článku O. David, J. Zachariáš: Poplatky za užívání veřejného prostranství, Právník č. 2/98, str. 161 a násl., kde autoři uzavírají, že veřejným prostranstvím může být též pozemek soukromého vlastníka. Podobné názory existují v české právní vědě tradičně (srov. obecně k problematice veřejného užívání např. Hoetzel J., Československé správní právo, Všeobecná část, Praha 1937, str. 296 a násl.).
Současná právní teorie i praxe chápe pod pojmem "veřejné užívání" užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů. Musí jít o takové užívání, které odpovídá povaze a účelu statku a které nevylučuje z obdobného užívání téhož statku jiné, byť i jen potenciální uživatele. Pokud určité užívání překročí tyto hranice a vyloučí nebo omezí v užívání statku jiné uživatele, je nutno na toto užívání hledět jako na užívání zvláštní, nejde-li dokonce o protiprávní činnost. Rozlišují se tedy dva druhy veřejného užívání, a to užívání obecné a užívání zvláštní. Oba druhy užívání mají veřejnoprávní povahu, vůle vlastníka zde nehraje žádnou roli. Obecné užívání nevyžaduje žádné rozhodnutí správního orgánu, není tedy pro ně třeba žádné povolení, okruh uživatelů je neomezený. Uživatelem může být každý, kdo splňuje stanovené předpoklady. Naproti tomu zvláštní užívání vzniká na základě správního rozhodnutí a jen pro uživatele v tomto rozhodnutí označeného, jinak řečeno zvláštní užívání je vždy jen na povolení (srov. Hendrych, D. a kol., citovaná práce shora, str. 261 a násl.).
Podle teorie jsou veřejná prostranství jako materiální statek jedním z možných předmětů veřejného užívání, mezi něž patří zejm. voda, pozemní komunikace, krajina, les, ovzduší, některé druhy energií a kmitočtové spektrum (Hendrych a kol., cit. práce, str. 265 a násl.).
S ohledem na jistou archaičnost institutu obecného užívání lze konstatovat, že vznikalo zpravidla obyčejovým způsobem, tj. dlouhodobým užíváním určitého materiálního statku. V tomto směru se lze do jisté míry spolehnout, pokud jde o veřejná prostranství, na historickou paměť obyvatel obcí, kteří mají zpravidla zafixováno užívání těchto statků "od nepaměti", což se týká i eventuálních soukromých vlastníků těchto statků, kteří svým postojem dávali najevo souhlas s tímto obecným užíváním, tedy že daný prostor jimi vlastněný za veřejné prostranství považují. Pokud jde o postavení vlastníka, starší teorie vycházela z ,,domněnky věnování", tj., že např. veřejná cesta je věnována vlastníkem obecnému užívání a nemůže mu (tedy obecnému užívání) být odňata soukromoprávní dispozicí vlastníkovou (srov. Slovník veřejného práva, shora, str. 999 a násl.).
Za veřejné prostranství lze tedy považovat každý prostor, který je přístupný všem bez omezení, slouží obecnému užívání a je jako veřejné prostranství určen v obecně závazné vyhlášce obce. Podle § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, obec určí obecně závaznou vyhláškou místa, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství. Jedná se o rozhodování, které je v samostatné působnosti obce ve smyslu § 35 zákona o obcích. Při tomto rozhodování je obec vázána nejen definicí veřejného prostranství obsaženou v § 34 téhož zákona, ale celým systémem územního plánování a stavebního řízení podle zvláštních předpisů. Právo vlastníka bránit se obecnému užívání jeho majetku soukromoprávní cestou (žalobou u obecného soudu) není rovněž nijak omezeno. Možnost vlastníka bránit se "actione negatoria" připouštěla i předválečná právní teorie (srov. citovaný Slovník veřejného práva, str. 994). Ve světle tohoto lze konstatovat, že vlastníci mají možnost se bránit před svévolným rozhodováním obce o veřejném prostranství.
Definici veřejného prostranství obsaženou v § 34 zákona o obcích nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za příliš širokou. Jak konstatoval Senát ve svém vyjádření, se který se ztotožňuje i Ústavní soud, slova "a další prostory přístupné bez omezení" obsažená v tomto ustanovení je nutné vykládat tak, že nejde o jakékoliv prostory, tj. "jiné prostory", ale že jde o prostranství mající obdobný charakter jako "náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň".
Prostor splňující zákonné znaky veřejného prostranství je veřejným prostranstvím ex lege. Vyjmutí prostor vlastněných soukromými subjekty a splňujících zákonné znaky veřejného prostranství z veřejnoprávního režimu veřejného prostranství by vedlo k podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů, na nichž má obec jako veřejnoprávní korporace veřejný zájem. Např. by to negativně zasáhlo rozhodování obcí v souvislosti s označováním veřejných prostranství, oprávnění ukládat na základě obecně závazných vyhlášek povinnost k ochraně místních záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního prostředí a udržování čistoty, jakož i oprávnění ukládat pokuty za správní delikty související s udržováním pořádku na veřejných prostranstvích. Řada aspektů této veřejnoprávní regulace ostatně vlastníka nijak nezatěžuje, ale naopak mu jeho právní postavení jako vlastníka takovéhoto pozemku zlepšuje [např. veřejnoprávní ochranou proti znečišťování veřejných prostranství podle § 10 písm. c) a § 58 zákona o obcích, zajišťováním veřejného pořádku podle § 10 písm. a) citovaného zákona atd.].
Zpoplatnění zvláštního užívání veřejného prostranství se nemusí týkat, a zpravidla se také netýká, všech veřejných prostranství, ale pouze těch, která jsou pro účely poplatkové povinnosti za zvláštní užívání vymezena obecně závaznou vyhláškou obce, vydanou podle § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Práva a povinnosti vlastníka takovéhoto prostoru nejsou jeho prohlášením za veřejné prostranství přímo nijak dotčena. Označení soukromé nemovitosti za veřejné prostranství obecně závaznou vyhláškou obce nemůže být proto dáváno na roveň vyvlastnění nebo nucenému omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, jak činí navrhovatel.
Základní tezí navrhovatele je předpoklad, že vlastnické právo je právem, které "nesmí být nikterak porušeno". Ze znění čl. 11 odst. 3 Listiny vyplývá, že vlastnické právo není absolutním a ničím neomezeným právním panstvím nad věcí, nýbrž má plnit a současně též plní i jiné funkce. Podle čl. 11 odst. 3 Listiny totiž vlastnictví zavazuje, nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Vlastní-li soukromý vlastník pozemek, který splňuje všechny znaky veřejného prostranství podle zákonné definice, je nutno též akceptovat možnost, že obec takovýto pozemek prohlásí za veřejné prostranství (§ 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., v platném znění, § 84 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Příslušná obecně závazná vyhláška obce tak jen deklaruje již existující stav. Ústavní soud se v tomto aspektu ztotožňuje s názorem vysloveným ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky, podle kterého obec v takovémto případě vystupuje ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky jako veřejnoprávní korporace, jejímž úkolem je chránit zájmy svých občanů a zájem veřejný. Jednou z funkcí povinnosti platit poplatky za zvláštní užívání veřejného prostranství je zajistit prostřednictvím ekonomického tlaku obce, aby zvláštní, tj. nezbytně omezené a ostatní uživatele vylučující užívání veřejného prostranství, nebylo upřednostňováno nad užíváním obecným.
Jak již vyslovil ve své judikatuře Ústavní soud, je nutno respektovat konkretizaci sociální závaznosti vlastnictví ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny a čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož právo na ochranu majetku nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Takové zákonné úpravy platí i v České republice, i když omezení užívání majetku nemají - a vzhledem k rozmanitosti okolností ani nemohou mít - povahu inventáře jednotlivě konkretizovaných povinností, nýbrž povinností sice obecně formulovaných, avšak přiměřeně interpretovatelných [viz nález Ústavního soudu sp. zn. P1. ÚS 11/01, vyhlášený pod č. 144/2002 Sb. a uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 25, nález č. 25].
Stejně tak neobstojí ani argumentace navrhovatele o porušení rovnosti vlastníků vymezené ustanovením čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny. Ústavní soud poukazuje na své úvahy v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/99, podle nichž článek 11 stejně jako článek 26 odst. 2 Listiny jsou výrazem celkového pojetí právního státu v České republice. I když se výslovně v žádném ústavním dokumentu Česká republika neprohlašuje za "sociální právní stát", ve skutečnosti, stejně jako v řadě západoevropských zemí, celý její ústavní a právní systém vychází jednak z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými obecnými zájmy (čl. 11 odst. 3 Listiny), jednak z možnosti státního zásahu do úpravy vlastnických práv ve veřejném, resp. obecném zájmu. Jestliže k takové úpravě ve veřejném zájmu dojde, nejedná se o zásah do rovnosti různých vlastníků. Ústavní systém a právní řád České republiky odmítá odlišnou hodnotovou klasifikaci a odlišný stupeň právní ochrany toho, co bylo v totalitním režimu označováno za "různé typy a formy vlastnictví". Český právní řád podle citovaného nálezu vychází z jednoho univerzálního pojmu vlastnictví, jehož úprava podléhá zákonem chráněným obecným zájmům (blíže viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/99, vyhlášený pod č. 80/2000 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 17, nález č. 38). V tomto smyslu není a nemůže být protiústavní, pokud režimu veřejného prostranství podléhají také některé prostory vlastněné osobami soukromého práva, nýbrž je to naopak důslednou realizací univerzálního pojmu vlastnictví nerozlišujícího vlastníky soukromoprávní a veřejnoprávní povahy.
Neobstojí konečně ani námitka navrhovatele, že obec může při určení veřejného prostranství postupovat libovolně. Obec je vázána zákonnou definicí veřejného prostranství v příslušném ustanovení zákona, povinností dodržovat právní řád České republiky, stejně jako požadavkem ústavně konformního výkladu obecného (podústavního) práva. Navíc v českém právním řádu existuje dostatečná kontrola toho, že obec nepřekročí své kompetence. Ústavní soud v tomto odkazuje na čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, podle něhož rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Zrušení celého ustanovení § 34 zákona o obcích by navrhovatelem tvrzenou libovůli nemohlo omezit, ale naopak bez přítomnosti jakékoliv zákonné definice by právní úprava dala obci mnohem širší diskreci při určování veřejného prostranství, než jak činí současná, navrhovatelem napadená, právní úprava.
Pokud navrhovatel argumentuje čl. 11 odst. 2 Listiny, jde o ustanovení, které se na napadené ustanovení zákona o obcích zjevně nevztahuje. Podle tohoto ustanovení Listiny: "Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České republice.". Na veřejná prostranství totiž, jak vyplývá ostatně též z výše uvedené analýzy, nelze pohlížet jako na majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu. Také proto neexistuje žádný zákon, který by vlastnictví veřejných prostranství omezoval; aplikace části tohoto ustanovení za středníkem pak nepřichází v úvahu již vůbec.