III.
Posuzovaný zákon č. 290/2002 Sb. je zákonem transformační povahy, který byl přijat v rámci provádění II. fáze reformy veřejné správy. Na základě dikce jeho § 1 odst. 1 přešly dnem 1. ledna 2003 z vlastnictví České republiky do vlastnictví krajů věci, se kterými k 31. prosinci 2002 byly příslušné hospodařit organizační složky státu a státní příspěvkové organizace, u nichž funkci zřizovatele vykonávaly k naposled uvedenému dni okresní úřady. Tyto organizační složky a státní příspěvkové organizace se zároveň dnem 1. ledna 2003 staly ze zákona organizačními složkami a příspěvkovými organizacemi příslušných krajů (§ 2 odst. 1 a 2 zákona č. 290/2002 Sb.). Dnem 1. ledna 2003 přešly na kraje mimo jiné jednak i závazky státu, u nichž uvedené organizační složky státu ke dni 31. 12. 2002 zabezpečovaly úkoly podle zákona č. 219/2000 Sb. (o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích), a dále příspěvkové organizace krajů tímto zákonem transformované ze státních příspěvkových organizací zůstaly ex lege nositeli závazků, včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů, jejichž nositeli byly do uvedeného data jmenované bývalé státní příspěvkové organizace [§ 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 zákona č. 290/2002 Sb.]. K obdobnému přechodu došlo rovněž ve vztahu k obcím [§ 4 odst. 2 písm. b), § 5 odst. 1 a 2 zákona č. 290/2002 Sb.].
Podle navrhovatelů těmito ustanoveními dochází k nepřípustnému zásahu do ústavního práva na územní samosprávu, porušují ústavně zaručené vztahy mezi státem a ÚSC, nepřípustně zasahují do soukromoprávního postavení třetích osob a taktéž porušují právo na vlastnictví, garantované Listinou. Základním důvodem, který navrhovatele vedl k podání návrhu - jak výslovně uvádějí - je to, že v důsledku zákona přecházejí na kraje, obce a jejich příspěvkové organizace bez dalšího závazky náležející dosud státu, když stát takto nepřípustně řeší zadluženost svou a svých organizací, zejména v oblasti zdravotnictví.
Ústavní soud nejprve posuzoval ustanovení § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věty druhé, § 4 odst. 2 písm. b) a § 5 odst. 2 věty druhé zákona.
Již ve své dřívější rozhodovací praxi dal Ústavní soud najevo, že místní samosprávu považuje za nezastupitelnou složku demokracie a opakovaně konstatoval, že místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 17/98 (vyhlášen pod č. 28/1999 Sb.; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 13, nález č. 6)].
K zákonnému vyjádření reformy veřejné správy, související s její decentralizací a dekoncentrací, spojené s konstituováním krajů, rozšířením výkonu státní moci v přenesené působnosti krajů a obcí a zrušením okresních úřadů se pak Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/02, jímž byl zamítnut návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. V odůvodnění tohoto nálezu Ústavní soud konstatoval, že ústavní garance územní samosprávy podle Ústavy je lakonická. Ústava zakládá právní subjektivitu ÚSC a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Počítá také výslovně s podílem ÚSC na výkonu státní moci na základě zákonného zmocnění (čl. 105 Ústavy). Posledně citovaný nález také zdůraznil, že český ústavní standard územní samosprávy je doplněn a obohacen standardem, který vyplývá z mezinárodních závazků České republiky, jmenovitě Charty místní samosprávy, sjednané 15. 10. 1985, jež vstoupila v účinnost pro Českou republiku l. 9. 1999 publikací v České republice pod č. 181/1999 Sb. s tím, že práva zaručovaná Chartou územní samosprávě smluvních stran jsou rámcová. Charta také sama v řadě svých ustanovení počítá s podrobnou vnitrostátní právní úpravou a nezaručuje úplnou svobodu územní samosprávy. Zákony, popř. další předpisy, podle volby a tradic smluvních stran mohou proto podrobněji vymezovat obsah záležitostí spravovaných územní samosprávou, včetně těch, které má samospráva za povinnost sledovat, její organizaci a také určovat rámec pro hospodaření, přiznávat majetek a její finanční zdroje, nicméně, pokud jde o finanční zdroje, stanoví čl. 9 odst. 1 Charty, že místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat, a ty by měly být úměrné odpovědnosti stanovené Ústavou a zákonem (čl. 9 odst. 2 Charty). Již ve zmíněném nálezu Ústavní soud konstatoval, že rámec financování ÚSC (stejně jako vymezení jejich úkolů) nesmí vést při zachování hospodárnosti k jejich finančnímu kolapsu. (Uvedl také, že pohled na autoritativní delimitaci a působení delimitovaných pracovníků rušených okresních úřadů v rámci krajů pověřených měst a obcí ve světle Charty i Ústavy proto musí odviset od způsobu financování výkonu přenesené působnosti státem, se závěrem, že nedostatečné financování výkonu státní moci v přenesené působnosti ohrožuje samotnou existenci funkcí územní samosprávy.) Na tyto úvahy lze co do jejich argumentačního základu, s ohledem na posuzovanou materii, obdobně navázat i v nyní projednávané věci.
Dle výchozí teze, na níž je koncepce samosprávy vybudována, je základem svobodného státu svobodná obec, dále potom z pohledu významu regionálního na vyšším stupni územní hierarchie samosprávné společenství občanů, jímž je podle Ústavy kraj. Při tomto pojetí veřejné správy budované zezdola musí být samosprávě, jakožto významnému prvku demokratického právního státu, imanentní postulát, dle něhož ÚSC musí mít reálnou možnost záležitosti a otázky místního významu, a to i ty, jež pro svou povahu přesahují regionální rámec a o nichž rozhoduje ve své samostatné působnosti, řešit na základě svého svobodného uvážení, kdy je formou zastupitelské demokracie realizována vůle zastoupených na lokální a regionální úrovni a toliko odpovědností k voliči a na základě zákonného a ústavního rámce ve svém konkrétním projevu posléze limitována (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů musí tak mít - prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů - možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je atributem samosprávy. Nutným předpokladem naplnění efektivního výkonu funkcí územní samosprávy je tedy i existence vlastních a dostatečných finančních, resp. majetkových zdrojů.
V uvažovaném oboru rozebírané problematiky je třeba mít na zřeteli zejména stav těch organizací, jimiž jsou z nepominutelné části zdravotnická zařízení. U těch převažují - jak plyne i z vyjádření Asociace krajů České republiky - nezanedbatelné dluhy, dosahující v jednotlivých případech řádově i desítek až stovek miliónů korun, jež jsou způsobilé rozpočet územního samosprávného celku výrazným způsobem ovlivnit, a to zejména tam, kde je takto dluhy zatížených zdravotnických zařízení v rámci daného ÚSC větší počet. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, sice určuje pravidla pro hospodaření s finančními prostředky, jejichž příjem do budoucna je ÚSC jinými zákony zajišťován - zejména zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů - to však nemění nic na tom, že v samotném počátku činnosti těchto subjektů jsou tyto subjekty zatěžovány břemenem, které bylo vyvoláno činností státu či jeho organizací, a je tak zřejmé, že tento fakt může výrazným způsobem ovlivňovat samosprávné aktivity a zabránit územním samosprávným celkům vynakládat finanční prostředky určené k vlastním samosprávným činnostem tak, aby sloužily předvídanému účelu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Nicméně opodstatněnost kroku, kdy stát v rámci reformy veřejné správy převedl na ÚSC určitý majetek, však zpochybňovat nelze, neboť ta je dána důvody, které vycházejí z historicky potvrzeného přesvědčení, na základě něhož především právě ti, jichž se záležitosti s ním spjaté týkají a jimž tento majetek ve svých funkcích bezprostředně slouží, jsou schopni a z povahy věci i ochotni a motivováni k tomu, aby jej spravovali s péčí řádného hospodáře, a to mnohdy lépe než centrálně organizovaná státní moc, a mnohem účinnějším, plnohodnotným způsobem. Decentralizace úkolů a s tím související převod majetku také není něčím ústavně nepřijatelným. Spojení tohoto kroku s následným převodem či dalším trváním závazků s tímto majetkem spjatých však předpokládá další řešení, a to v návaznosti na systém daní, dotací a podobných dávek. Stát by se totiž neměl - bez dalšího - zbavovat odpovědnosti za dluhy, jež vznikly v době jeho hospodaření s převáděným majetkem a které jsou důsledkem předchozí ztrátové realizace vlastnického práva, případně i nedodržování právních předpisů [ustanovení § 53 a násl. zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)]. Již vůbec by tak činit neměl v relaci k takovým subjektům, jejichž prostřednictvím by měly být plněny i jeho úkoly spočívající v zajišťování základních práv plynoucích z čl. 31 Listiny, garantem jejichž dodržování je on sám. Takové jednání suveréna již navozuje úvahy o zneužití státní moci na úkor ÚSC. Byť se jedná o diametrálně odlišnou situaci, nabízí se v daném kontextu i poukaz na v horizontální rovině v soukromém právu vyjádřenou a obecně spravedlivou premisu, dle níž za dluhy váznoucí na věci - i v případech bezúplatného převodu - zásadně odpovídá zcizitel (§ 500 odst. 2 občanského zákoníku), a to i z pohledu argumentu a minori ad maius.
S názorem Senátu, že problém deficitu předchozího hospodaření je třeba řešit komplexně, je možno souhlasit, nemá-li však pokračovat setrvačnost v zadlužení předmětného majetku, nutno ze strany státu vyvinout snahu k odstranění tohoto nežádoucího stavu. Jeho další trvání by již bylo způsobilé ohrozit jak výkon funkcí samosprávy, tak i postavení věřitelů, zabezpečení jejichž práv by v právním státě mělo být samozřejmostí.
Samotný zásah Ústavního soudu spočívající ve zrušení shora uvedených ustanovení by však tento nežádoucí stav neodstranil. Podle § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., který upravuje právní účinky zrušujících nálezů Ústavního soudu (a jímž je Ústavní soud ve smyslu ustanovení čl. 88 odst. 2 Ústavy vázán), zůstávají práva a povinnosti z právních vztahů, vzniklých před zrušením právního předpisu, nedotčena. Ústavní soud tedy musel brát v úvahu, že jak již shora zdůrazněno, napadený zákon je zákon transformační, jednorázové povahy. Právní následky s posuzovanými zákonnými ustanoveními spojené a tímto zákonem předpokládané nastaly ex lege již k 1. 1. 2003, a způsobilost těchto norem vyvolat v budoucnu právní následky je tak plně vyčerpána. Vyhovující nález Ústavního soudu, mající účinky ex nunc, by tak již neměl schopnost na nastalém stavu i s ohledem na citované ustanovení § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. ničeho změnit. Z tohoto důvodu tak Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh navrhovatelů v této části zamítnout.