IV.
Ústavní soud zvolil pro přezkoumání napadené obecně závazné vyhlášky následující test:
1. Přezkoumání pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky.
2. Přezkoumání otázky, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (jednání ultra vires).
3. Vyřešení otázky, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost.
4. Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska "nerozumnosti" (unreasonabless).
Přitom je třeba uvést, že prvá dvě kritéria jsou kritérii formálními, zbylá dvě se vztahují k samotnému obsahu napadeného předpisu, byt' i tato dvě poslední kritéria vykazují aspekty jednání ultra vires (v materiálním slova smyslu).
Ad 1. Ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, byly obce nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky. V tomto smyslu Ústavní soud navazuje na rozhodnutí, které učinil ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/99, publikované pod č. 216/1999 Sb. a uveřejněné ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 15, nález č. 112. Z uvedeného plyne, že na tuto normotvorbu obcí nutno pohlížet jako na originární tvorbu práva.
Protože napadená obecně závazná vyhláška byla vydána zastupitelstvem obce způsobem, který je rozveden v bodu III. tohoto nálezu, lze uzavřít, že obec postupovala co do výkonu pravomoci ústavně souladným způsobem.
Ad 2. Rozvedením shora zmíněného čl. 104 odst. 3 Ústavy ve smyslu stanovení působnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky je ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Podle tohoto ustanovení se obec při výkonu samostatné působnosti (ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích) řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně, tj. bez zákonného zmocnění, v pravém smyslu (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/95, publikovaný pod č. 265/1995 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 4, nález č. 59) tvořit právo.
Z § 10 písm. c) zákona o obcích vyplývá, že obec je oprávněna v samostatné působnosti ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou mimo jiné i k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (veřejná zeleň). Toto oprávnění obce, byt' v jiné věcně vymezené oblasti samostatné působnosti, reflektoval i nález sp. zn. P1. ÚS 4/2000, publikovaný pod č. 51/2001 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 20, nález č. 189.
Pokud tedy obec ve shora vymezené oblasti vydává obecně závaznou vyhlášku, nelze takové jednání považovat za jednání ultra vires, jinými slovy, obec se v takovém případě pohybuje ve věcné oblasti, která jí zákonem byla svěřena do její samostatné působnosti.
V daném případě je předmětem napadené obecně závazné vyhlášky stanovení náhrady za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně a za kácení dřevin rostoucích mimo les, které jsou ve vlastnictví města Prostějova, a to v zájmu ochrany a rozvoje veřejné zeleně v majetku města Prostějova.
Namítá-li navrhovatel, že zákon neobsahuje zákonné zmocnění, které by dávalo obci možnost upravit si tuto problematiku obecně závaznou vyhláškou, tedy že město Prostějov upravuje v obecně závazné vyhlášce záležitosti mimo rámec své samostatné působnosti, nelze s jeho argumentací zcela souhlasit. Z výše uvedeného totiž jasně plyne, že do věcně vymezené samostatné působnosti obce patří ukládání povinností na poli životního prostředí a specificky ve vztahu k veřejné zeleni. Z tohoto pohledu nelze obci vytknout, že by vystoupila z mezí zákonem stanovených pro její věcně vymezenou samostatnou působnost v oblasti vydávání obecně závazných vyhlášek, tj. nelze bez dalšího tvrdit, že obec jednala ultra vires při výkonu zákonem jí svěřené působnosti.
Ad 3. Jinou otázkou ovšem je, zda obec nezneužila zákonem jí svěřenou věcně vymezenou samostatnou působnost.
Zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti 1. cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, 2. cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak 3. přihlížení k nerelevantním úvahám (srov. O. Hood Philips, Paul Jackson: Constitutional and Administrative Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London 1987, str. 666 a násl.).
V daném případě měla být deklarovaným účelem obecně závazné vyhlášky ochrana a rozvoj veřejné zeleně v majetku města Prostějova, přičemž prostředkem k dosažení tohoto účelu bylo stanovení náhrady "za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně a kácení dřevin rostoucích mimo les, které jsou ve vlastnictví města Prostějova" (čl. 1 odst. 1 napadené obecně závazné vyhlášky). Jinými slovy, zákon [§ 10 písm. c) zákona o obcích] sice obci svěřuje ukládání povinností na poli životního prostředí a veřejné zeleně, avšak obsah těchto povinností nelze stanovit tak, že se dostane do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo s ústavním pořádkem.
Jakkoli vyhláška nazývá finanční plnění "náhradou", stanoví zároveň, že tato "náhrada za zábor veřejné zeleně" není součástí nájemného z pozemku ani součástí kupní ceny za pozemek (čl. 4 odst. 1 napadené obecně závazné vyhlášky). Nejde-li tedy o součást smluvního plnění, je zřejmé, že jde o platbu odvedenou obci za účelem zabezpečení jejího zájmu, resp. zájmu jejích občanů, kteří mají (dle názoru obce - viz její vyjádření) prospěch ze zabezpečování tohoto zájmu. Adresát norem v obecně závazné vyhlášce obsažených tak má odvádět obci svou podstatou veřejnou dávku za účelem získání prospěchu, který je mu obcí poskytován, i když ne vždy půjde o zcela ekvivalentní vzájemné plnění. Platba má být vybírána jednorázově. Z této charakteristiky vyplývá, že platbu předvídanou napadenou obecně závaznou vyhláškou, která je samotnou vyhláškou označována jako náhrada, je třeba z povahy zaváděného právního institutu považovat za poplatek, který ovšem zákon (v daném případě zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů) nepředvídá (viz Slovník veřejného práva Československého, sv. III, Brno 1934, str. 204, nebo M. Bakeš a kol., Finanční právo, 3. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 21, 85, 195, 325).
Ústavní soud k výše uvedenému dodává, že zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, předvídá v ustanovení § 9 odst. 3 vydání zvláštního zákona, kterým by byl do rozpočtu obce stanoven odvod za kácení dřevin. Vzhledem k tomu, že takový zákon dosud nebyl vydán, neexistuje ani zákonný podklad pro úpravu obsaženou v napadené obecně závazné vyhlášce.
Povinnost, kterou má obec možnost uložit v rámci věcně vymezené samostatné působnosti ve smyslu § 10 zákona o obcích je tudíž třeba interpretovat tak, aby se ukládaný zákaz či příkaz nedostal do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo dokonce s ústavním pořádkem. V daném případě plyne restriktivní výklad § 10 zákona o obcích především z čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle něhož daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Tímto zákonem je na úrovni obecních poplatků výše zmíněný zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Nové poplatky tedy obec nesmí stanovit obecně závaznou vyhláškou ani v oblasti věcně vymezené samostatné působnosti, takové oprávnění náleží toliko Parlamentu České republiky.
Tím, že napadená obecně závazná vyhláška zavedla, sice v rozsahu věcně vymezené samostatné působnosti obce, právní institut - poplatek, a přitom přehlédla, že jeho zavedení je vyhrazeno toliko zákonu, dopustila se obec zneužití své věcně vymezené samostatné působnosti tak, že její výkon realizovala při současném opomenutí vzít v potaz příkaz plynoucí z ústavního pořádku, tj. z čl. 11 odst. 5 Listiny při aplikaci a interpretaci § 10 písm. c) zákona o obcích.
Vzhledem k tomuto zjištění považuje Ústavní soud za nadbytečné zabývat se dalšími výhradami uváděnými navrhovatelem, neboť samo uvedené zjištění musí vést ke zrušení napadené obecně závazné vyhlášky.
Z téhož důvodu také již nebylo možné přistoupit k aplikaci 4. kroku shora uvedeného testu.
Vzhledem k výše uvedenému nezbylo Ústavnímu soudu, než vyhovět návrhu ministra vnitra a vyhlášku města Prostějova č. 8/2003 o náhradách za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně v majetku města Prostějova zrušit bez nařízení ústního jednání se souhlasem účastníků řízení v celém rozsahu pro její rozpor s § 10 písm. c) zákona o obcích interpretovaným v souladu s čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Citovaná obecně závazná vyhláška bude zrušena v celém rozsahu dnem uveřejnění tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§ 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************