IX.1.e)
Dočasné restrikce soudcovských platů
174. Dočasné restrikce nemění platový automat, ale na omezenou dobu jej "vyřazují z provozu" a nahrazují zvláštními pravidly. Protože jde o dočasnou výjimku z obecných pravidel pro určování soudcovských platů, musí být v prvé řadě odůvodněna výjimečnými okolnostmi.
175. Soudcovské platy nejsou nedotknutelné. Představitelé moci soudní nežijí "v jakémsi ,právním a ekonomickém vakuu' , které by je zcela izolovalo od okolní hospodářské a sociální reality" [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.)]. Ústavní soud proto připouštěl a připouští, že výjimečné okolnosti, jako je tíživá finanční situace státu, mohou být důvodem pro dočasné restrikce (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11; nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 58 a 76).
176. "Výjimečná okolnost" není totéž jako "mimořádná okolnost", jejíž existence je jednou ze zákonných podmínek vyhlášení stavu legislativní nouze (bod 75 výše). Výjimečná okolnost totiž nemusí být překvapivá a obtížně předvídatelná. Může jít například o výskyt závažné, ale předvídatelné krize, či o dlouhotrvající a prohlubující se krizi.
177. Výjimečná okolnost musí být takové povahy, že uplatnění platového automatu na ni není dostatečnou odpovědí. Nemůže tedy jít například o pouhý cyklický propad v ekonomickém vývoji, neboť ten by se - se stanovenou prodlevou - propsal do výše soudcovských platů. Dočasné restrikce tedy musí být odůvodněny významnou krizí - například zásadně zhoršenou nebo dlouhodobě se zhoršující situací v ekonomice společnosti, která se odrazí neočekávaně v úrovni mzdové či platové hladiny v národním hospodářství tak, že ani zákonem stanovený "automat" by takovou situaci nemohl v platech soudců dostatečně korigovat.
178. Je-li třeba na výjimečnou situaci reagovat platovými restrikcemi, mohou se tyto restrikce týkat soudní moci pouze za předpokladu, že ve stejné míře dopadnou i na moc zákonodárnou a výkonnou. Zákonodárce má zúžený prostor zasahovat do materiálního zabezpečení soudní moci, které spadá pod ochranu soudcovské nezávislosti. Dokud ve stejné míře nejsou zavedeny platové restrikce ve vztahu k moci zákonodárné a výkonné, nelze z hlediska principu dělby moci ve spojení s principem soudcovské nezávislosti umožnit zavedení platové restrikce dopadající na moc soudní. Stručně vyjádřeno: dočasné restrikce se nesmí nikdy vztahovat pouze nebo převážně na soudní moc.
179. Platová restrikce by obecně měla dopadat na všechny "služebníky státu" (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/11, sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Měla by se tedy týkat "každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z nich) ve veřejné sféře" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76). Přesto se tento požadavek nemůže ve vztahu ke všem "služebníkům státu" uplatnit se stejnou intenzitou. Tento princip se uplatňuje tím silněji, čím vyšší je postavení dané osoby. Představitelé moci zákonodárné a nejvyšší představitelé moci výkonné, včetně nejvýše postavených úředníků, jsou svým postavením nejblíže soudkyním a soudcům. Restrikce soudcovských platů proto musí vždy ve srovnatelné míře dopadnout i na tyto osoby.
180. Restrikce soudcovských platů však nemusí být vždy a za všech okolností doprovázena shodnou restrikcí ve vztahu ke všem dalším zaměstnancům ve veřejné sféře. Ústavní soud by například za určitých okolností mohl akceptovat dílčí zvýšení platů, které by bylo zaměřeno na úzce vymezenou část "služebníků státu" a mělo spojitost s řešením výjimečné situace, kvůli níž byla platová restrikce zavedena. Zvýšení platů a mezd těm, kteří se podílejí na řešení výjimečné situace, která vyžadovala přijetí platové restrikce, či kteří byli výjimečnou situací nejvíce zasaženi, by tedy mohlo být přijatelné (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/23, bod 82). Tyto situace by ale měly představovat řádně odůvodněné výjimky z pravidla.
181. Podmínka, že restrikce soudcovských platů musí ve srovnatelné míře dopadnout i na další "služebníky státu", zejména představitele zákonodárné moci a nejvýše postavené představitele moci výkonné, musí být splněna po celou dobu trvání restrikcí. Pokud by postačovalo její splnění v okamžiku zavedení restrikce, bylo by možné toto pravidlo velice snadno obcházet. Vždy by stačilo krátce zavést platové restrikce ve vztahu ke všem třem složkám státní moci a po uplynutí krátké doby ponechat v platnosti restrikce dopadající pouze na moc soudní. Takové pravidlo by poskytovalo soudní moci jen iluzorní ochranu, a proto je v této podobě nelze přijmout.
182. Také u dočasných restrikcí dále platí, že by měly být dostatečně odůvodněny, včetně provedení ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Provádění ekonomických analýz není úlohou Ústavního soudu (tamtéž, bod 71), takže bylo na vládě a Parlamentu, aby je již v době přípravy návrhu zákona pro potřeby legislativního procesu zpracovaly a v nynějším řízení v rámci své procesní obrany proti podanému návrhu Ústavnímu soudu předložily. Obsah této analýzy by měl být odlišný od komplexního ekonomického rozboru vyžadovaného v případě trvalé restrikce. Zatímco u trvalé restrikce je třeba doložit potřebnost a přiměřenost dlouhodobého poklesu soudcovských platů, u dočasné restrikce by ekonomický rozbor měl vypovídat o potřebnosti a přiměřenosti krátkodobého odchýlení se od platového automatu s ohledem na nastalou výjimečnou situaci.
183. Především ale i dočasná restrikce musí být přiměřená. I u dočasné restrikce tedy platí, že musí sledovat legitimní cíl, jehož by nebylo možné dosáhnout jinými prostředky, a nesmí nadmíru omezit materiální zabezpečení soudní moci.
184. Míra přísnosti, s níž je dočasná restrikce posuzována, závisí na tom, o jaký druh restrikce se jedná.
185. Každá dočasná restrikce představuje snížení soudcovských platů oproti původně platným pravidlům (platovému automatu). Nejméně závažnou podobu restrikce představuje snížení míry růstu. Soudcovské platy tedy porostou, ale méně, než měly dle původních pravidel. I pro tuto restrikci platí výše uvedená pravidla, včetně požadavku výjimečnosti situace. I tato restrikce musí být posuzována přísně - ale nejméně přísně.
186. Středně závažnou formou dočasné restrikce je zmrazení platu. V tomto případě dochází k platové stagnaci, plat tedy oproti předchozímu období neroste ani neklesá. Jde o nejobvyklejší podobu dočasné restrikce, s níž byl Ústavní soud ve své judikatuře konfrontován opakovaně.
187. Při posuzování této formy restrikce se nelze spokojit s odkazem na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/05 a sp. zn. Pl. ÚS 13/08, které označily zmrazení soudcovských platů na jeden rok, respektive tři roky, za ústavně konformní. Předně byly tyto závěry v obou případech učiněny až po pečlivém zhodnocení tehdejších okolností. Z odkazovaných nálezů tedy nikdy nebylo možné dovodit pravidlo, že jakékoliv zmrazení soudcovských platů na jeden až tři roky bude souladné s ústavními požadavky. Navíc byly požadavky na platové restrikce v navazující judikatuře podstatně upřesněny. Závěry těchto nálezů tedy byly "vývojem a judikatorní praxí [...] v podstatné míře překonány" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 65). I na dočasnou restrikci ve formě zmrazení se tedy v plné míře vztahují pravidla podrobně vyložená v tomto nálezu.
188. Nejzávažnější formou restrikce je snížení platu. V tomto případě již ve srovnání s předchozím obdobím dochází ke snížení nominální výše platu. Ani tuto formu restrikce nelze zcela zakázat, avšak vztahují se na ni ty nejpřísnější podmínky.
189. Dosavadní judikatura označila za "nesnižovatelnou veličinu" toliko "platové poměry soudců v širokém smyslu" (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02). Obdobně označila částečné odnětí již dosažené úrovně materiálního zabezpečení za restrikci, která je "zásadně nepřípustná", zvláště pokud "zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných služebníků státu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Tyto nálezy tedy ve skutečnosti dočasné snížení platu kategoricky nevyloučily. Přípustnost takové restrikce by ale bylo možné zvažovat jen v situaci, která není jen výjimečná, ale zcela mimořádně výjimečná, a za předpokladu, že restrikce obstojí ve velmi přísném přezkumu své přiměřenosti.
190. O jakou formu dočasné restrikce jde, se posuzuje srovnáním s příslušným obdobím minulého roku, nikoliv nutně s minulým měsícem.
191. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 uvedl, že "[p]ro zjištění dopadu napadených zákonných ustanovení do materiálního zabezpečení soudců je nutno vycházet z úhrnu pravidelných příjmů soudců v kalendářním roce; měsíční příjmy již s ohledem na existenci dalších platů vyplácených jen v určitých měsících v roce srovnávat nelze, navíc hospodářská, rozpočtová i daňová soustava je přirozeně vybudována na cyklu kalendářního roku" (bod 55; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08, bod 41 a násl.). I když další platy (13. a 14.) již byly zrušeny, je stále namístě provádět srovnání ve vztahu k minulému roku.
192. Provede-li zákonodárce v průběhu roku platovou restrikci, půjde o zmrazení platu, pokud se platy vrátí na úroveň předchozího roku, a o snížení platu, pokud by platy poklesly dokonce i pod úroveň předchozího roku. Pro obě restrikce platí přísné podmínky, nicméně pro snížení platové úrovně jsou podmínky přísnější.
193. Opačný výklad, který by srovnával úroveň platů s předchozím měsícem, a nikoliv s příslušným obdobím předchozího roku, by vedl k problematickým důsledkům. Zmrazení platu by zákonodárce musel stihnout vždy před 1. lednem kalendářního roku - jakákoliv změna již zvýšeného platu v průběhu roku by byla hodnocena jako snížení platu, které je možné jen za nejpřísnějších podmínek. Na závažné krize, které se vyskytnou v průběhu kalendářního roku, by tedy zákonodárce musel reagovat zmrazením platů v roce příštím, nebo restrikcí již pro aktuální rok, pro kterou by ale platily ty nejpřísnější podmínky.
194. Za druhé by tento výklad měl i poněkud paradoxní dopad. Pokud by zákonodárce zavedl restrikci například až od prosince (tj. na jeden měsíc), šlo by o výrazně méně závažnou restrikci, než by byla restrikce od ledna do prosince (tj. celoroční). Pokud by ale Ústavní soud srovnával povahu restrikce s předchozím měsícem, musel by uzavřít, že v prvním případě došlo ke snížení platu (nejzávažnější formě restrikce), neboť prosincový plat oproti listopadovému poklesl, zatímco ve druhém případě došlo toliko ke zmrazení platu (méně závažné restrikci), protože výše platu vždy odpovídala předchozímu měsíci. Přitom v prvním případě by soudkyně a soudci v 11 z 12 měsíců obdrželi plat v původní výši neomezené restrikcí, v druhém případě by naopak obdrželi za všech 12 měsíců plat omezený restrikcí.
195. Ústavní soud nicméně připomíná, že žádná z dočasných restrikcí nemůže být přijata na základě libovůle zákonodárce. Všechny musí splňovat výše vymezené podmínky, liší se jen přísnost jejich přezkumu.