2. Vlastní přezkum
48. Podle navrhovatelů do principu odborové rovnosti zasahuje nově zavedené pravidlo, podle něhož "odborová organizace působí u zaměstnavatele a má právo jednat, jen jestliže je k tomu oprávněna podle stanov a alespoň 3 její členové jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru" (§ 286 odst. 3 zákoníku práce). Uvedené zákonné pravidlo má nepřípustně omezovat počet odborových organizací v podniku. Výhrady jsou podrobně rozvedeny v bodech 19 až 22 shora. Těmto výhradám Ústavní soud nepřisvědčil. Východiskem mu byla otázka, nakolik lze na odborové organizace vztahovat obecné zásady úpravy spolků, resp. (svým charakterem) skupinových práv, jimiž jsou tyto nadány.
49. Podle § 214 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, mohou alespoň tři osoby vedené společným zájmem založit k jeho naplňování spolek jako samosprávný a dobrovolný svazek členů a spolčovat se v něm. Zásada spolčení (sdružení) nejméně tří lidí nebo právnických osob ve společném soukromém nebo veřejném zájmu patří od nepaměti mezi hlavní zásady spolkového práva (srov. Bílková, J. Nové spolkové právo v otázkách a odpovědích. Praha: Leges, 2014, s. 28). Vyplývá to již z toho, že spolek je zakládán za účelem naplňování společného zájmu, a proto je vyloučeno jeho založení jednotlivcem. Ústavní soud konstatuje, že do principu odborové rovnosti ještě není zasaženo tím, jestliže zákonodárce podobně jako v případě spolků vyžaduje, aby odborová organizace mohla u zaměstnavatele působit a jednat jedině tehdy, má-li povahu dobrovolného sdružení nejméně tří osob.
50. Jak vyplývá z výše řečeného, účelem sdružování v odborech je kolektivní ochrana a prosazování hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců v podniku či v odvětví. Námitky navrhovatelů směřovaly k úrovni podniku (nikoliv odvětví), jelikož napadené ustanovení má nepřípustně omezovat počet odborových organizací právě v něm. Ústavní soud považuje vlastní realizaci práva svobodně se sdružovat s jinými v odborových organizacích za účelem ochrany hospodářských a sociálních zájmů (tj. vlastní činnost odborových organizací) za svou povahou skupinové právo, pro něž platí, že jej lze využívat zásadně kolektivně. Skupinová práva lze chápat jednak 1. korporátně, tj. jejich nositelem je určitá skupina, jednak 2. kolektivně, tj. jako práva, která jsou sdílena nebo společně držena jednotlivci vytvářejícími určitou skupinu. Zatímco u první (korporátní) koncepce vyplývá již z povahy věci, že nositelem práv nemůže být jednotlivec, i pro druhou (kolektivní) koncepci platí, že jejich nositelem nemůže být jednotlivec nezávisle na členství v určité skupině (v tuzemské ústavní dogmatice bychom asi hovořili v případě první koncepce 1. o kolektivních právech, v případě druhé koncepce o 2. individuálních právech kolektivně vykonávaných). Jak u první, tak u druhé koncepce skupinových práv tudíž nemůže být nositelem práv jednotlivec sám o sobě. U práv skupin přitom platí, že je možno je uznat až tehdy, má-li skupina žádající o uznání dostatečný personální základ, resp. podílí-li se na sdílení či společném držení práv odpovídající počet jednotlivců. Jen tehdy může být daná skupina respektována a chráněna ze strany veřejné moci ve své kvalitě subjektu práva. I kvůli nezbytnosti snadné tvorby vůle příslušné skupiny se evropská tradice shodla na potřebě existence alespoň tří osob (a to v duchu klasické římskoprávní paroly tres faciunt collegium). To však nelze považovat za omezení základního práva ve smyslu čl. 27 odst. 3 Listiny, nýbrž za omezení plynoucí z povahy daného práva (kolektivně se sdružovat s jinými v odborech na ochranu hospodářských a sociálních zájmů, resp. práva na vlastní činnost odborových organizací tímto způsobem vzniklých). Nelze to považovat ani za omezování počtu odborových organizací ve smyslu čl. 27 odst. 2 Listiny. Stejně tak nelze ani uvažovat o zásahu do čl. 11 Úmluvy, čl. 22 MPOPP, čl. 8 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl. 5 a čl. 6 bodu 2 Evropské sociální charty či Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat (vyhlášena pod č. 489/1990 Sb.) a Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat (vyhlášena pod č. 470/1990 Sb.), ve vztahu k nimž je argumentace navrhovatelů mimoběžná, jak vyplývá z toho, co je uvedeno v této části nálezu. Jiná situace by ale nastala, stanovil-li by zákonodárce nepřiměřenou hranici počtu členů v odborové organizaci v rámci podniku. Jinak řečeno, minimální počet členů odborové organizace na úrovni podniku není sám o sobě v rozporu s Úmluvou MOP č. 87, ovšem tento práh musí být stanoven v rozumné výši, aby nepřekážel vzniku odborových organizací (viz Sbírku rozhodnutí a principů Výboru odborové svobody Správní rady Mezinárodní organizace práce z roku 2006, zpráva č. 336, případ č. 2332, § 703).
51. Hovoří-li čl. 27 odst. 2 Listiny o nepřípustnosti omezování počtu odborových organizací a zvýhodňování některých z nich v podniku a v odvětví, je třeba mít na mysli, že to předvídá 1. pro odborové organizace již vzniklé (tj. pro již konstituované skupiny) a 2. ještě nevzniklé, resp. (spíše) ještě ne státem uznané. Větu druhou tohoto článku Listiny je proto možno z hlediska temporálního interpretovat dvojím způsobem. Jednak 1. brání omezování zaměstnanců, kteří by (v podniku) chtěli iniciovat vznik odborové organizace (čl. 27 odst. 2 věta druhá ve spojení s čl. 27 odst. 1 Listiny). V druhém sleduje 2. zakázáno znevýhodňovat již konstituované odborové organizace. Inkriminovaná právní úprava předně nepředstavuje zásah do samotného vzniku odborových organizací. Nelze v jejím případě konstatovat žádné porušení individuálního práva sdružovat se v odborech (čl. 27 odst. 1 Listiny); svoboda projevu zaměstnanců na pracovišti zaměřená na přesvědčování ostatních zaměstnanců, aby se k ochraně a prosazování svých zájmů v odborech sdružili, zůstává zcela nedotčena. Zaměstnancům je možnost sdružit se v odborech poskytnuta a je zcela na jejich svobodné volbě, zda toho využijí nebo ne. Tak např. i dva zaměstnanci se mohou stát členy odborové organizace, ale z hlediska působení odborové organizace u zaměstnavatele je rozhodující, zda se zaměstnancům podařilo sdružit alespoň ve třech osobách. Požadavek členství (minimálně) tří zaměstnanců v odborové organizaci tak stanoví nutnost interakce mezi zaměstnanci jako předpoklad pro možnost uznání právních důsledků jednání sdružených osob. Právně relevantním se v podniku může stát pouze jednání odborové organizace, v níž jsou sdruženy alespoň tři osoby, protože pouze takto můžeme hovořit o reprezentaci kolektivních zájmů. Jestliže má zaměstnavatel mít vůči odborové organizaci určité povinnosti, dává podle názoru Ústavního soudu smysl poskytnout příslušná oprávnění pouze těm organizacím, které mají dostatečný personální základ, jenž je předpokladem realizace skupinových práv. Jejich realizaci totiž není možno posuzovat izolovaně od oprávněných zájmů zaměstnavatele (např. od jeho práva podnikat). Napadená právní úprava tak podle názoru Ústavního soudu obstojí. Předpokladem vzniku povinností zaměstnavatele ve vztahu k odborovým organizacím může být pouze kolektivní působení zaměstnanců. Nebylo by totiž smysluplné poskytovat rozsáhlá oprávnění odborové organizaci, do níž se zaměstnanci nechtějí sdružovat. Má-li mít odborová organizace příslušná práva, musí tak fungovat jako skupina, a to i na úrovni podniku.
52. Podle Ústavního soudu tedy v případě napadené právní úpravy nejde o porušení skupinového práva odborové organizace (čl. 27 odst. 2 Listiny). Aby odborová organizace mohla vůbec mít v podniku vůči zaměstnavateli určitá práva, musí tu nejprve v náležité kvalitě být. Aby mohla být držitelem skupinových práv, musí mít dostatečný personální základ, resp. musí v rámci podniku konstituovat skupinu, aby si následně mohla nárokovat skupinová práva (ve vztahu k zaměstnavateli). Protože napadená právní úprava nedopadá na situaci, kdy by tu potřebný personální základ byl, nejedná se o zásah do čl. 27 odst. 2 Listiny. Naopak, mohlo by být za určitých okolností považováno za zneužití tohoto práva, pokud by výkon skupinového práva držel v ruce pouze jednotlivec, jako tomu mohlo být podle předchozí právní úpravy. Ta umožňovala působení odborové organizace u zaměstnavatele, byl-li u něj zaměstnán alespoň jeden člen odborové organizace. Mohlo jít o odborovou organizaci založenou u jiného zaměstnavatele. Přes velmi silnou informační povinnost zaměstnavatele k odborové organizaci se přitom vůbec nepřihlíželo ke vzájemnému postavení těchto zaměstnavatelů např. v oblasti hospodářské soutěže. Nová, napadená právní úprava napravuje nevhodnost předcházející právní regulace, přičemž z hlediska Ústavního soudu je rozhodující to, že zvolené řešení nevybočuje z mezí ústavnosti. Není v rozporu ani s čl. 11 odst. 2 Úmluvy, neboť předmětné zákonné omezení lze považovat za nezbytné k ochraně práv a svobod jiných, konkrétně k ochraně práva podnikat u zaměstnavatelů (čl. 26 odst. 1 Listiny).
53. Ústavní soud nepovažuje za protiústavní ani to, že napadené ustanovení se vztahuje pouze na zaměstnance v pracovním poměru. Jak již bylo uvedeno výše, napadený § 286 odst. 3 zákoníku práce stanoví nezbytný personální základ pro možnost jednání odborové organizace. Žádoucí je i jeho jistá stabilita z hlediska časového. To lze zajistit jen v případě zaměstnanců v pracovním poměru. Jak dohodu o provedení práce, tak dohodu o pracovní činnosti totiž charakterizuje maximální rozsah 300 hodin v kalendářním roce (§ 75 a § 76 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb.), což tento předpoklad stability personálního základu nenaplňuje. Nejde v žádném případě o to, že by zaměstnanci mimo pracovní poměr nemohli být reprezentováni odborovou organizací, ale o stanovení náležitosti pro možnost jednání odborové organizace jakožto určité časově stabilní a místně určitelné skupiny. Široká oprávnění odborových organizací navíc směřují v prvé řadě k ochraně komplexnějších zájmů zaměstnanců v pracovním poměru, které má navíc pro plnění pracovních úkolů zaměstnavatel využívat především (§ 74 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce). Je třeba zdůraznit, že otázky, které zpravidla řeší odborové organizace se zaměstnavateli, musí být se zaměstnanci mimo pracovní poměr sjednány individuálně. Tedy v každé jednotlivé smlouvě zvlášť. Jak vyplývá z § 77 odst. 2 zákoníku práce, jedná se o ty nejpodstatnější náležitosti: převedení na jinou práci a přeložení, dočasné přidělení, odstupné, pracovní doba a doba odpočinku, překážky v práci na straně zaměstnance, dovolená, skončení pracovního poměru, odměňování a cestovní náhrady.
54. Další námitky uplatnili navrhovatelé vůči znění § 286 odst. 4 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., (body 23 - 26 shora). Práva spojená s působením odborové organizace u zaměstnavatele vznikají až v den následující po dni, kdy odborová organizace zaměstnavateli oznámila, že splňuje podmínky pro působení u něj. Nikoli přímo v den takového oznámení. Navrhovatelé proto vyjádřili obavu, že zaměstnavatel může v den oznámení rozvázat pracovní poměr se zaměstnanci - členy nově působící odborové organizace, aby jejímu působení zabránil, nebo s členem orgánu odborové organizace, a zmařit tak jeho zvýšenou ochranu. Podle čl. 1 Úmluvy č. 135 přitom mají zástupci pracovníků v podniku "požívat účinné ochrany proti všem opatřením, která by je mohla poškozovat, včetně propuštění, a jež by byla motivována jejich postavením nebo činností jako zástupců pracovníků, jejich členstvím v odborech nebo účastí na odborářské činnosti, pokud jednají podle platných zákonů, kolektivních smluv nebo jiných smluvních úprav".
55. Navrhovatelé nenapadají předmětné ustanovení pro přímý rozpor s ústavním pořádkem, ale pro možné zneužití práva, které by mohlo oslabit ochranu odborových funkcionářů či zabránit působení odborové organizace u konkrétního zaměstnavatele. Nejedná se tedy již o omezení práva odborového sdružování, ale o možné nedostatky v podpoře takového práva. Prostor pro podporu práva odborového sdružování a zajištění ochrany odborových funkcionářů je však již značně široký a jeho vyplnění náleží zákonodárci. Výše citovaný čl. 1 Úmluvy č. 135 obecně zakotvuje právo na ochranu "zástupců pracovníků". A právě pro obecnost zakotveného práva další články 4 a 6 citované Úmluvy č. 135 ponechávají stanovení typů zástupců pracovníků, kteří budou mít právo na ochranu a materiální možnosti stanovené Úmluvou č. 135 na vnitrostátním zákonodárství, kolektivních smlouvách, rozhodčích výrocích nebo soudních rozhodnutích. Zajištění provádění Úmluvy č. 135 pak svěřují vnitrostátnímu zákonodárství, kolektivním smlouvám nebo jakémukoli jinému způsobu, který odpovídá vnitrostátní praxi. Obdobnou úpravu nalezneme i v ostatních výše zmíněných mezinárodních dokumentech.
56. Ochrana odborových funkcionářů je v zákoníku práce zakotvena v ustanovení § 61. Jeho odstavce 2 až 4 stanoví, že u člena orgánu odborové organizace, který působí u zaměstnavatele, v době jeho funkčního období a v době 1 roku po jeho skončení je k výpovědi nebo k okamžitému zrušení pracovního poměru zaměstnavatel povinen požádat odborovou organizaci o předchozí souhlas. Jestliže odborová organizace odmítla udělit souhlas podle odstavce 2, jsou výpověď nebo okamžité zrušení pracovního poměru z tohoto důvodu neplatné; pokud jsou však ostatní podmínky výpovědi nebo okamžitého zrušení splněny a soud ve sporu podle ustanovení § 72 shledá, že na zaměstnavateli nelze spravedlivě požadovat, aby zaměstnance nadále zaměstnával, jsou výpověď nebo okamžité zrušení pracovního poměru platné. Požadavky na zvýšenou ochranu odborových funkcionářů jsou tak dle Ústavního soudu naplněny.
57. Zákoník práce ve svém ustanovení § 286 odst. 4 pouze "technicky" upravuje, kdy oprávnění odborové organizace působit u zaměstnavatele vzniká. Napadená úprava sama o sobě nijak nezasahuje do práva odborového sdružování ani do ochrany odborových funkcionářů. Nedochází zde ani ke střetu základních práv. A otázku, zda napadená úprava zajišťuje lepší či horší ochranu před případným zneužitím práva, by neměl řešit Ústavní soud. Ten v této souvislosti připomíná, "že jeho úkolem jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) v řízení o návrhu na zrušení určitého zákonného ustanovení také není perfekcionisticky poukazovat na různé nepřesnosti v zákoně či poučovat zákonodárce o úpravě vhodnější ani dávat zákonodárci podrobný návod, jakým způsobem má na úrovni podústavního práva řešit veškeré v úvahu připadající situace. Jeho ústavní povinností je posoudit, zda ustanovení kvalifikovaně napadeného právního předpisu ústavněprávně obstojí či nikoliv" (již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008). Ústavní soud u napadeného ustanovení neshledal rozpor s ústavním pořádkem.
58. Nad rámec nezbytného odůvodnění Ústavní soud dodává, že zneužití práva je možné na obou stranách. Na straně zaměstnavatele i na straně zaměstnance.
59. Zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď z pracovního poměru pouze z taxativně vymezených důvodů (§ 52 zákoníku práce). Tento výpovědní důvod musí být naplněn v okamžiku, kdy zaměstnavatel dává zaměstnanci výpověď. V případě soudního sporu o neplatnost výpovědi je to právě zaměstnavatel, který musí existenci výpovědního důvodu prokázat. Není to tedy tak, že by zaměstnavatel obdržel oznámení o působení odborové organizace a v ten samý den by mohl svévolně dát jejímu funkcionáři výpověď. I pokud by výpovědní důvod byl dán, bezprostřední časová návaznost výpovědi na oznámení by v případném soudním sporu zřejmě dostatečně upozorňovala na možné zneužití práva.
60. Opačný případ představuje účelové založení a oznámení působení odborové organizace zaměstnavateli v souvislosti s hrozící výpovědí jednomu či více zaměstnancům. Ten, kdo je výpovědí ohrožen, se stane členem orgánu odborové organizace a výpověď je rázem vázána na souhlas tohoto orgánu. Účelovost takového kroku je prakticky nepřezkoumatelná, protože, jak již bylo uvedeno výše, jakékoli omezování počtu odborových organizací je nepřípustné. Zaměstnavatel má možnost soudní ochrany, prokáže-li v soudním řízení, že na něm nelze spravedlivě požadovat, aby zaměstnance nadále zaměstnával.
61. V obou hypotetických případech by bylo na soudu, aby posoudil konkrétní okolnosti konkrétního případu a aby poskytl ochranu právům, jak mu to ukládá čl. 90 Ústavy. Ochrana před případným zneužitím je tak dostatečně zajištěna soudním přezkumem platnosti výpovědi.