III.
Vyjádření vedlejšího účastníka řízení
18. V souladu s § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu využil veřejný ochránce práv svého práva vystupovat jako vedlejší účastník řízení. Dne 8. března 2011 bylo Ústavnímu soudu doručeno jeho vyjádření, v němž navrhl zamítnutí návrhu na zrušení čl. I předmětné vyhlášky a vyhovění návrhu na zrušení čl. II odst. 2 vyhlášky. Z procesního hlediska pak navrhl, aby Ústavní soud vyslovil jednoznačný závěr ohledně počátku běhu lhůty podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu; to prý pro případ, že je veřejný ochránce práv vedlejším účastníkem řízení (zde poukázal na výkladovou nejasnost zákona). Z důvodu vhodnosti pak navrhl spojit nynější řízení s řízením vedeným pod sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (zatím neskončené řízení o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu). S upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem veřejný ochránce práv nesouhlasil.
19. Vedlejší účastník se domnívá, že § 10 písm. a) obecního zřízení umožňuje regulaci činností úředně povolených i úředně nepovolených, a to včetně provozování výherních hracích přístrojů nebo jiných druhů loterie definovaných v § 2 loterijního zákona, pokud se jedná o místní záležitostí veřejného pořádku.
20. Vztah § 50 odst. 4 loterijního zákona a § 10 písm. a) obecního zřízení je přitom třeba řešit dle pravidla lex posterior derogat priori, neboť ustanovení § 50 odst. 4 loterijního zákona bylo zakotveno novelou č. 149/1998 Sb., která byla přijata ještě před účinností nového obecního zřízení; navíc zřejmě reagovalo na tehdejší judikaturu Ústavního soudu. Obě ustanovení mají za účel ochranu veřejného pořádku a dobrých mravů v obci. Rozdíl je pouze v tom, že podle § 50 odst. 4 loterijního zákona lze provozování VHP na některých veřejně přístupných místech zcela zakázat, zatímco podle § 10 písm. a) obecního zřízení lze zakázat určité činnosti pouze na veřejných prostranstvích. Na jednu stranu tak obec může podle platného znění obecního zřízení regulovat provozování i jiných typů loterií (činností) než pouze výherních hracích přístrojů, na stranu druhou je co do úplného zákazu omezena pouze na veřejná prostranství v obci.
21. Dle veřejného ochránce práv se názor Ministerstva vnitra opírá o úzkou definici pojmu výherní hrací přístroj [§ 2 písm. e) a § 17 loterijního zákona], což může vést k absurdním důsledkům. Dle tohoto názoru totiž obec může přistoupit (§ 50 odst. 4 loterijního zákona) pouze k omezení provozování "výherních hracích přístrojů", avšak pokud namísto nich "nastoupí" prakticky stejná nebo obdobná technická zařízení s podstatně problematičtějším dopadem, obec již svou normotvornou kompetenci využít nemůže. Takový přístup považuje ochránce za nesprávný a odporující účelu § 10 písm. a) obecního zřízení (účelem bylo zakotvit generální klauzuli, která obcím dává široký prostor pro regulaci místních záležitostí veřejného pořádku). I s ohledem na výše uvedené tak obec ultra vires nejednala a není třeba řešit složité definiční otázky rozdílu mezi VHP a ILV.
22. Z hlediska tzv. testu čtyř kroků (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04) obec svou pravomoc a působnost nezneužila. Jestliže by například zakázala na svém území loterii typu "Sportka" či "Šťastných deset", mohlo by se jednat o zneužití pravomoci. V případě ILV, které plní prakticky zcela stejnou funkci jako VHP, o zneužití nelze hovořit. Obec zde využila svého legitimního oprávnění k regulaci činností, které fakticky ohrožují veřejný pořádek v obci více než provozování VHP. V tomto smyslu je rovněž splněn požadavek rozumnosti dané úpravy.
23. Ohledně čl. II odst. 2 vyhlášky ochránce uvedl, že klíčovou je otázka, čím vlastně centrální loterijní systémy s interaktivními videoloterijními terminály jsou a kdo má pravomoc vydávat příslušná povolení. V tomto směru nabídl tři možné výklady.
24. Dle prvého výkladu (zastávaným městem Chrastavou) jsou ILV vlastně výherními hracími přístroji a povolení k jejich provozování je oprávněn vydat pouze obecní úřad. Tento výklad se opírá o účel § 17 a 18 loterijního zákona, kdy v rámci přenesené působnosti může obec lépe posoudit skutečnosti rozhodné pro povolení. Ve smyslu argumentace účastníka řízení o tomto závěru svědčí věta druhá § 17 odst. 1 loterijního zákona.
25. Druhý výklad, zastávaný Ministerstvem financí (stanovisko ze dne 11. ledna 2010), se opírá o požadavek kompaktnosti VHP. V tomto případě jsou interaktivní videoloterijní terminály jako součást centrálního loterijního systému považovány za zvláštní druh loterie, zákonem blíže neupravené, u něhož může podle ustanovení § 50 odst. 3 vydávat povolení Ministerstvo financí. Při vydávání povolení se přitom použije přiměřeně ustanovení části první až čtvrté loterijního zákona. S ohledem na funkční totožnost interaktivních videoloterijních terminálů s VHP je ochránce přesvědčen, že i kdyby ILV nepředstavovaly výherní hrací přístroje, je Ministerstvo financí při povolování centrálního loterijního systému s interaktivními videoloterijními terminály povinno aplikovat veškerá ustanovení druhé části loterijního zákona, jejichž aplikace není z povahy věci vyloučena. Pokud jde o umístění jednotlivých interaktivních videoloterijních terminálů, je povinno respektovat rovněž již vydané obecně závazné vyhlášky obcí regulující provozování VHP. Ochránce dodal, že v této věci v rámci svého šetření vedeného proti Ministerstvu financí zjistil zásadní pochybení. Slabinou daného výkladu je skutečnost, že povolení vydává orgán, který není reálně schopen kontrolovat dodržování zákonných podmínek ani při udělování povolení, ani poté.
26. Dle třetího výkladu (jakéhosi kompromisu mezi výše uvedenými alternativami) je Ministerstvo financí oprávněno vydávat pouze "rámcové povolení k provozování loterie", v němž stanoví obecné parametry hry (zejména požadavky podle § 17 odst. 3 až 7 loterijního zákona), avšak o povolení umístění konkrétního zařízení již bude rozhodovat obecní úřad podle § 18 zákona. Ministerstvo tak například nebude na mapách hledat, zda přístroj náhodou nemá být umístěn v zařízení sociálních služeb atp. Tento výklad ochránce preferuje; Ministerstvo financí svým rozhodnutím ověří, zda daný typ loterie splňuje požadavky zákona, avšak o umístění a provozu konkrétního technického zařízení rozhodne ten, kdo je reálně schopen posoudit legálnost provozu přístroje v místních podmínkách.
27. Ohledně vlivu vyhlášky na již udělená povolení vedlejší účastník uvedl, že s návrhem Ministerstva vnitra na zrušení čl. II odst. 2 vyhlášky souhlasí. Obec totiž není oprávněna "konstatovat platnost či neplatnost udělených povolení". V závislosti na druhu výše uvedeného výkladu, který je zvolen, jsou rozhodnutí Ministerstva financí, která nerespektovala příslušná ustanovení loterijního zákona a obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 4/2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány výherní hrací přístroje, buď nezákonná (z důvodu povinnosti Ministerstva financí podle § 50 odst. 3 loterijního zákona přihlížet nejen k příslušným ustanovením zákona o loteriích, ale i k přijatým obecně závazným vyhláškám, které regulovaly provoz VHP), nebo nicotná (v případě, že pravomoc k vydání povolení má pouze obecní úřad). Ani jednu z těchto skutečností však nelze konstatovat v obecně závazné vyhlášce. Správní řád a soudní řád správní znají instituty, jak dosáhnout nápravy vad individuálních právních aktů, obec však není oprávněna v obecně závazné vyhlášce vady těchto aktů ani napravovat ani deklarovat. Nápravu vadnosti lze navíc zjednat i díky § 43 odst. 1 loterijního zákona ("Orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.").