I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele
1. Návrhem, jenž byl Ústavnímu soudu doručen dne 5. května 2010, splňujícím obsahové i formální náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se Ministerstvo vnitra (dále také jen "navrhovatel") domáhalo zrušení výše uvedených ustanovení obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 5/2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány interaktivní videoloterijní terminály, (dále také jen "vyhláška" nebo "vyhláška č. 5/2009") pro v návrhu blíže specifikovaný nesoulad s ústavním pořádkem a zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
2. Předmětná vyhláška (včetně poznámek pod čarou a včetně drobných pravopisných nepřesností) zní:
»Obecně závazná vyhláška města Chrastavy
č. 5/2009
ze dne 19. října 2009,
o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány interaktivní videoloterijní terminály
Zastupitelstvo města Chrastavy (dále jen ZM) vydalo na svém zasedání dne 19. října 2009 usnesením č. 2009/05/XVI v souladu s ustanovením § 10 písm. d), § 12 odst. 2, § 35 a § 84 odst. 2, písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZO), a v souladu s ustanovením § 50 odst. 4, § 2 písm. e), § 17, § 18 a dalších zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZL), tuto obecně závaznou vyhlášku (dále jen OZV):
Čl. I
Základní ustanovení
Interaktivní videoloterijní systémy (dále jen ILV) spadají dle definice uvedené v ZL 1) mezi výherní hrací přístroje a proto se na ně v plném rozsahu vztahuje Obecně závazná vyhláška města Chrastavy č. 4/2009 ze dne 31. srpna 2009, o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány výherní hrací přístroje.
Čl. II
Účel vyhlášky
1. Zajištění veřejného pořádku.
2. Zajištění, aby v územním obvodu města byla zneplatněna veškerá povolení v minulosti či v budoucnosti vydaná Státním dozorem Ministerstva financí České republiky (dále jen MF) (určená pro herny, restaurace a další místa, kam povolení pro výherní hrací přístroje vydává ze ZL město Chrastava v přenesené působnosti), neboť ta jsou vydávána v rozporu s ZL a aby jediná platná povolení ILV vydávalo město Chrastava v přenesené působnosti dle § 18 odst. 1, písm. a) ZL. 2)
Čl. III
Účinnost
Tato obecně závazná vyhláška města Chrastavy nabývá účinnosti 15. dnem po vyhlášení. 3)
Ing. Michael Canov
starosta
Miloslav Pilař
místostarosta
------------------------------------------------------------------
1) § 2 písm. e) sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronickomechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (dále jen "výherní hrací přístroje")
§ 17 odst. 1 výherním hracím přístrojem se rozumí kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče. U výherního hracího přístroje s programovým vybavením umožňujícím současnou hru na více hracích místech více hráčům je každé takové hrací místo rovněž považováno za samostatný výherní hrací přístroj.
2) § 2 MF může dle § 50 odst. 4 ZL povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny. To však není případ ILV, neboť ty definičně spadají pod výherní hrací přístroje upravené v § 2 a § 17 části druhé ZL s tím, že aby mohly být vůbec povoleny k provozování, musí splňovat podmínky § 19 části druhé ZL.
3) ZM žádá Ministerstvo vnitra České republiky (dále jen MV), aby v případě, že nabude právního názoru, že tato OZV odporuje zákonu, aby její účinnost pozastavilo neprodleně dle § 123 odst. 2 ZO svým rozhodnutím s tím, že ZM deklaruje, že se vzdává tzv. lhůty na nápravu a práva podání rozkladu k MV a žádá, aby MV neprodleně dle § 123 odst. 3 ZO podalo k Ústavnímu soudu návrh na zrušení této OZV. ZM se vyjádří k obhajobě zákonnosti této OZV prostřednictvím starosty až přímo k Ústavnímu soudu.«
3. Navrhovatel rekapituloval proces přijetí napadené vyhlášky a průběh své dozorové činnosti ve smyslu § 123 zákona o obcích. Město Chrastava přitom kategoricky trvalo na svém postoji a apelovalo na urychlené předložení věci Ústavnímu soudu. Ministerstvo vnitra spatřovalo nezákonnost čl. I a čl. II odst. 2 vyhlášky v níže uvedených skutečnostech.
4. Zastupitelstva obcí mohou podle čl. 104 odst. 3 Ústavy v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, při jejichž vydávání se obec na základě § 35 odst. 3 zákona o obcích (obecního zřízení) řídí pouze zákonem. Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou podle § 10 obecního zřízení pouze ve zde taxativně stanovených případech, a dále tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon. Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "loterijní zákon") zmocňuje v § 50 odst. 4 obec k vydání obecně závazné vyhlášky, jíž může obec stanovit, že výherní hrací přístroje (dále také jen "VHP") mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování VHP zakázáno.
5. Legislativní zkratkou "výherní hrací přístroj", uvedenou v § 2 písm. e) loterijního zákona, zmíněný zákon rozumí "sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronickomechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení". VHP se věnuje také celá část druhá loterijního zákona, v § 17 tohoto zákona je pojem VHP dále rozveden tak, že se jím rozumí "kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče. U výherního hracího přístroje s programovým vybavením umožňujícím současnou hru na více hracích místech více hráčům je každé takové hrací místo rovněž považováno za samostatný výherní hrací přístroj.". Ze znění loterijního zákona dle názoru navrhovatele plyne, že charakteristickým znakem VHP je jeho kompaktnost, tedy určitá samostatnost, která zájemci o sázkovou hru umožňuje hrát nastavenou hru, aniž by bylo nutné spojit výherní hrací přístroj s dalším zařízením. Jedná se tedy o technické zařízení kompaktní, celistvé, jehož ovládání zabezpečuje jediný hráč. Pojmový znak VHP, jímž je celistvost, pak lze vztáhnout i na § 17 odst. 1 větu druhou loterijního zákona (současná hra více hráčů na více herních místech).
6. Čl. I vyhlášky proklamuje, že interaktivní videoloterijní systémy (dle terminologie napadené vyhlášky dále také jen "ILV") spadají dle definice loterijního zákona mezi VHP, a proto se na ně v plném rozsahu vztahuje předmětná vyhláška. Navrhovatel je názoru, že ILV nelze podřadit pod pojem výherního hracího přístroje, neboť rozhodujícími faktory pro odlišení obou pojmů jsou rozdílné technické požadavky kladené na tato zařízení, a tudíž i rozdílný povolovací režim, jenž se navenek projevuje především povahou subjektů, které jsou zákonem zmocněny k vydávání povolení k provozování těchto zařízení. Podmínky provozu VHP jsou obsaženy v loterijním zákoně komplexně a kogentně.
7. Navrhovatel uvádí, že provoz loterií a jiných podobných her, které nejsou upraveny v části první až čtvrté loterijního zákona, povoluje Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 loterijního zákona. Použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté loterijního zákona. Ministerstvo financí pak režim provozu loterií a jiných podobných her, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny, stanoví v dokumentu nazvaném Standard centrálního loterijního systému s interaktivními videoloterijními terminály (Standard CLS - 2009), který je souhrnem minimálních parametrických požadavků kladených na systém, jehož povolení, provozování nebo povolení koncových stanic dosud provozovaných systémů bude povolovací orgán posuzovat podle § 50 odst. 3 loterijního zákona. Daný standard obsahuje i příslušné definice.
8. Navrhovatel se přiklání ke stanovisku Ministerstva financí ze dne 11. ledna 2010, že ILV je pouhou částí elektronického systému, který se skládá z centrální řídící jednotky, místní kontrolní jednotky a početně neomezených koncových zařízení - videoterminálů, kdy uvedený elektronický systém tvoří jeden funkčně nedělitelný celek. Spojení mezi centrálním serverem a videoterminály je zajištěno prostřednictvím dálkové on-line komunikační sítě (internetu) takovým způsobem, aby byly obě části sytému v průběhu sázkové hry stále ve spojení; samotný herní proces neprobíhá v koncovém zařízení (videoterminálů), nýbrž v centrální řídící jednotce (centrálním serveru). Samotný ILV je pouze zobrazovacím zařízením; programové zařízení zpracovávající příslušná data je součástí centrálního serveru. ILV nejsou tedy samostatnými herními jednotkami, ale pouhými ovládacími panely.
9. Ve vyjádření účastníka řízení ze dne 26. února 2010 č. j. 18129-3/ODK-2010 byl vysloven názor, že ILV splňuje nejen definici VHP podle § 2 odst. e) loterijního zákona, nýbrž i definici VHP podle poslední novely § 17 odst. 1 loterijního zákona, jelikož centrální řídící jednotka je vlastně VHP, který svým programovým vybavením umožňuje současnou hru na více místech více hráčů po celé České republice najednou, a každé takové místo je tudíž považováno za samostatný VHP. I ve smyslu § 17 odst. 1 loterijního zákona však navrhovatel akcentuje pojem a požadavek kompaktnosti VHP, což ILV jakožto pouhý ovládací prvek nesplňuje, a netvoří tak samostatnou jednotku.
10. Navrhovatel je tak názoru, že ILV představují inominátní loterii či jinou podobnou hru, která není výslovně vyjmenována ve výčtu v § 2 ani v § 17 odst. 1 loterijního zákona a kterou může ad hoc povolovat pouze Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 loterijního zákona. Pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou loterie a jiné podobné hry se však vztahuje výlučně na hry uvedené v § 2 písm. e) loterijního zákona; zákonné zmocnění uvedené v § 50 odst. 4 loterijního zákona se vztahuje na vydání obecně závazné vyhlášky obce, jež může blíže upravit časové a místní meze provozu pouze VHP, a nikoli ILV.
11. Město Chrastava - podle návrhu - tedy vyhláškou uložilo povinnosti mimo svoji věcnou působnost ve smyslu § 10 písm. d) obecního zřízení ve spojení s § 50 odst. 4 loterijního zákona. Případným povolováním ILV a ukládáním pokut by se město dopustilo jednání jsoucím v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť státní moc lze uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které ukládá zákon. Z čl. II odst. 2 přitom vyplývá, že město Chrastava zamýšlelo rozšířit svoji přenesenou působnost na vydávání povolení nad rámec § 18 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 50 odst. 3 loterijního zákona na úkor Ministerstva financí, a to včetně převzetí jeho dozorových povinností, což je v rozporu s čl. 105 Ústavy. Takto by totiž město převzalo výkon státní správy, aniž by mu byl svěřen zákonem, což je též v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy.
12. Z uvedených důvodů dospěl navrhovatel k závěru, že město Chrastava vydáním vyhlášky - v jejích napadených ustanoveních - překročilo rámec věcné působnosti obce k vydání obecně závazné vyhlášky upravený v § 10 písm. d) a § 35 odst. 2 obecního zřízení a daná vyhláška je v tomto rozsahu v rozporu s ústavním pořádkem, obecním zřízením a loterijním zákonem. Proto rozhodl o pozastavení účinnosti čl. I a čl. II odst. 2 vyhlášky.
13. Závěrem navrhovatel uvádí, že respektuje místní správu jako výraz práva a způsobilosti místních orgánů spravovat veřejné záležitosti v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva; ztotožňuje se však s Ústavním soudem, že ne všechny nežádoucí jevy v obci lze řešit autoritativním určením poměrů jednotlivců cestou vlastní normotvorby. To je podle názoru Ministerstva vnitra také případ ustanovení čl. I a čl. II odst. 2 předmětné vyhlášky. I přes návrhy novelizace loterijního zákona projednávané Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky, jimiž by byla možnost regulace interaktivních videoloterijních terminálů svěřena obcím, je třeba trvat na nezákonnosti napadené vyhlášky.