IX.
Vlastní přezkum Ústavního soudu
30. Navrhovatelé se domáhají zrušení části napadených ustanovení pro jejich rozpor s ústavním pořádkem, přičemž konkrétně namítají porušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2, čl. 9 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny a porušení principu legitimního očekávání.
31. Návrh směřuje proti novelizaci provedené vyhláškou č. 441/2016 Sb., která nabyla účinnosti dne 1. dubna 2017. Touto vyhláškou se změnil exekuční tarif a došlo ke snížení minimální odměny exekutora z 3 000 Kč na 2 000 Kč. Zároveň byla odstraněna hranice 10 000 Kč v případě snížení náhrady hotových výdajů exekutora, splní-li povinný vymáhaný nárok dobrovolně ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení výzvy ke splnění vymáhané povinnosti.
32. Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu i ve vyjádření ministerstva a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
33. Ústavní soud se otázkou stanovení výše náhrady nákladů exekuce a odměny soudního exekutora a ústavně konformním výkladem exekučního tarifu zabýval již dříve, a to zejména ve stanovisku pléna Ústavního soudu ze dne 12. září 2006 sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545) v souvislosti s rozhodováním o náhradě nákladů exekuce. V tomto stanovisku Ústavní soud dovodil, že není porušením čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny, jestliže obecný soud při rozhodování o nákladech exekuce přizná soudnímu exekutorovi náhradu nákladů řízení vůči povinnému, pokud je exekuce zastavena pro nedostatek majetku na straně povinného a na straně oprávněného nelze shledat procesní zavinění za zastavení exekuce. Plénum Ústavního soudu ve stanovisku vyšlo z ustálené judikatury různých senátů Ústavního soudu s tím, že Ústavní soud v usnesení ze dne 31. srpna 2004 sp. zn. II. ÚS 150/04 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) vyslovil základní premisu, že exekutor vystupuje při své činnosti v postavení podnikatele podle obchodního zákoníku, čemuž odpovídá coby základní charakteristika postavení podnikatele soustavná činnost prováděná za účelem dosažení zisku a ve vztahu k oprávněnému na vlastní riziko. Soudnímu exekutorovi pak náleží za úspěšně provedenou exekuci odměna, současně nese ale i riziko spočívající v tom, že majetek povinného nebude dostačovat k uspokojení oprávněného ani nákladů exekuce, přičemž toto riziko nelze bezdůvodně přenášet na osobu oprávněnou. Plénum Ústavního soudu neakceptovalo námitku, že vzniká nerovnost mezi skupinou osob, které vykonávají státní moc v rámci soudní soustavy (soudci), jež mají zajištěnu odměnu za svoji práci, a soukromými exekutory, jimž taková záruka poskytnuta není. V exekučním řádu je jednoznačně zaručeno, že soudní exekutor vykonává svoji činnost za úplatu (§ 3 odst. 1 exekučního řádu). Právo na náhradu nákladů mu je zásadně přiznáváno proti povinnému nebo ve výjimečných případech za podmínek stanovených zákonem proti oprávněnému. Soudní exekutor jako nositel takto přiznané pohledávky není již v postavení vykonavatele veřejné moci, ale v postavení běžného věřitele, který přiznanou pohledávku může vymáhat zase jen nástroji exekučního řízení. Přiznané náklady exekuce nelze srovnávat s platy soudců, protože nejde o odměnu za práci, jak ji má mysli čl. 28 Listiny, neboť ten se týká pouze zaměstnanců, a těmi soudní exekutoři nejsou.
34. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/06 Ústavní soud posuzoval základ pro výpočet odměny exekutora v případě dobrovolného plnění povinného po nařízení exekuce. Ústavní soud konstatoval, že i pro exekuci - nucený výkon rozhodnutí - platí princip proporcionality omezení základního práva povinného na ochranu jeho majetku garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny. Exekuce na majetek povinného může sloužit jen k uspokojení práva oprávněného a k náhradě nákladů exekučního řízení včetně přiměřené odměny exekutora. Ústavní soud v tomto nálezu vymezil principy, na nichž má být právní úprava odměn soudního exekutora postavena a kterými se obecné soudy musí řídit.
35. V nálezu ze dne 24. února 2015 sp. zn. Pl. ÚS 5/14 (N 44/76 SbNU 609) se Ústavní soud vyjádřil k náhradě nákladů řízení v případě zastavení exekuce, a to v obnoveném řízení po rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Vaculík proti České republice (rozsudek ze dne 19. prosince 2013, stížnost č. 40280/12), a uvedl, že "je v extrémním rozporu s principy spravedlivého procesu (čl. 36 odst. 1 Listiny), aby v základu pro výpočet odměny soudního exekutora byla promítnuta výše plnění relevantní pouze v době nařízení exekuce a bez vlivu zůstala podstatná změna, ke které došlo po vydání příkazu k úhradě nákladů exekuce".
36. V nálezu ze dne 29. srpna 2017 sp. zn. III. ÚS 1253/17, kterým byla řešena odměna soudního exekutora v případě dobrovolného splnění povinnosti povinným, Ústavní soud uvedl: "Ústavně konformní výklad exekučního tarifu předpokládá, že při stanovení výše odměny exekutora je třeba vycházet jen z výše jím vymoženého plnění (§ 5 odst. 1 exekučního tarifu), nikoli z nějaké fiktivní výše plnění vymáhaného (§ 5 odst. 4 exekučního tarifu) a že odměnu je nutno ještě korigovat hledisky odrážejícími stupeň dobrovolnosti plnění povinným a složitostí, odpovědností a namáhavostí činností vykonaných exekutorem."
37. Na závěrech učiněných ve shora citovaných rozhodnutích není co měnit a Ústavní soud z nich vychází i v nyní posuzovaném případě. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně a trvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu. Předvídatelnost právního předpisu je přitom nutno posuzovat i z hlediska dynamického, tedy zákonodárce musí při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav, včetně stavu vývoje právních vztahů, a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Jen takovým postupem zákonodárce je zaručena stabilita sféry svobodného jednání a právní jistota účastníků právních vztahů. Tyto požadavky se uplatní i ve sféře odvozené normotvorby, proto jejich naplnění lze požadovat po všech subjektech zúčastněných na vydávání právních předpisů (nález sp. zn. Pl. ÚS 8/06, bod 27).
38. Úloha Ústavního soudu v tomto řízení spočívá v posouzení, zda napadená právní úprava, tedy snížení minimální odměny exekutora z 3 000 Kč na 2 000 Kč a stanovení paušální náhrady výdajů bez ohledu na výši vymožené pohledávky, je v souladu s ústavním pořádkem, a to na základě níže rozvedených hledisek, která vyjadřují konkrétní povahu základního práva či ústavního principu, s nimiž má být napadená právní úprava dle tvrzení navrhovatelů v rozporu.
39. Navrhovatelé namítají, že napadenými částmi vyhlášky došlo ke svévolnému ztížení či dokonce znemožnění výkonu exekuční činnosti, k ohrožení materiálního zajištění soudních exekutorů, k porušení zásady legitimního očekávání ve vztahu k právu podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, k neodůvodněně rozdílnému přístupu státu k jiným podobným profesím a rovněž k porušení zákazu nucených a povinných prací.
40. Navrhovatelé namítají rozpor s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, avšak samotného práva podnikat se může jednotlivec ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí. V důsledku toho má zákonodárce relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku, leč ani ta není absolutní. Ve svém uvážení je totiž zákonodárce vázán především čl. 4 odst. 4 Listiny, který brání tomu, aby se omezení základního práva podnikat dotýkalo samotné jeho podstaty a smyslu [srov. nález ze dne 15. září 2015 sp. zn. Pl. ÚS 13/14 (N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.)]. Zákonodárce je rovněž povinen respektovat zásadu rovnosti v právech ve smyslu čl. 1 Listiny, resp. čl. 3 odst. 1 Listiny [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)].
41. K právu podnikat a související judikatuře se Ústavní soud podrobně vyslovil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/14 v souvislosti s návrhem na zrušení § 16 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů, kterým se stanoví sazba odměny za znalecké posudky. Zde dovodil, že napadené ustanovení neporušuje právo podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny) ani zákaz nucených prací (čl. 9 odst. 1 Listiny). Činnost znalce, spočívající ve zpracování znaleckých posudků vyžádaných orgány veřejné moci za účelem jejich provedení coby důkazního prostředku v soudním či jiném řízení před orgánem veřejné moci, totiž nelze považovat za ryze podnikatelskou činnost vykonávanou za účelem zisku, jelikož znalec (na rozdíl od podnikatele) nenese riziko podnikání a do odměny, kterou za svoji činnost dostává, se nepromítají vynaložené náklady (ty jsou hrazeny zvlášť). Jde tedy o činnost ve "veřejném zájmu" pro účely řízení před orgány veřejné moci. Protiústavnost by byla založena teprve tehdy, pokud by z dané činnosti neplynul vůbec žádný zisk, případně jestliže by určitý minimální zisk i dán byl, nicméně byla by současně stanovena např. povinnost zpracovávat znalecké posudky osobami s určitou specializací, což však ani v jednom ze zmíněných příkladů neplatí. Určitý zisk (nad rámec vynaložených nákladů) totiž zaručuje i stávající právní úprava a nikdo nesmí být k zařazení mezi znalce nucen. Naopak, jmenování znalcem je třeba vnímat i jako potvrzení odbornosti a ocenění schopností dané osoby, což je okolnost, která se samozřejmě může pozitivně projevit i v její další profesní činnosti.
42. Rovněž v nálezu týkajícím se elektronické evidence tržeb [ze dne 12. prosince 2017 nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (8/2018 Sb.)] Ústavní soud připomenul, že v souladu s čl. 26 Listiny je třeba rozlišovat na jedné straně přístup k právu podnikat jako svobodě podnikání zaručené v odstavci 1 tohoto ustanovení, na straně druhé vlastní výkon povolání nebo jiné hospodářské činnosti zahrnující i podmínky s tímto výkonem spojené, které lze stanovit zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi tzv. hospodářská, sociální a kulturní práva a zároveň jde o hospodářské, sociální a kulturní právo vyjmenované v čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto není přímo aplikovatelné ve stejném rozsahu tak jako základní lidská práva či politická práva. Úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální.
43. Těmto závěrům pak odpovídá i metodologie přezkumu zásahu do práva podnikat. Testem ústavnosti projde taková zákonná úprava, která sleduje legitimní cíl a činí tak způsobem, který si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Metodologickým nástrojem Ústavního soudu k přezkumu zásahu zákonodárce do práva podnikat je proto tzv. test racionality (odlišný od testu proporcionality), který odráží jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy [srov. nález ze dne 5. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nález ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10, bod 48 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) nebo nález ze dne 22. října 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13, body 50 a 51 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 Ústavní soud v návaznosti na starší judikaturu vymezil, že smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), dále rovina materiálněprávní, kdy taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a konečně rovina ekonomická. U práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost by se o omezení dotýkající se jeho podstaty a smyslu jednalo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/17 ze dne 27. března 2018 (81/2018 Sb.)].
44. Test racionality sestává ze čtyř kroků. Prvním je vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu. Druhým je zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Třetím krokem je posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. Posledním čtvrtým krokem je zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je racionální, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
45. V § 5 a 6 vyhlášky č. 330/2001 Sb. jsou určena základní kritéria pro výpočet odměny za exekuci ukládající zaplacení peněžité částky. Základem pro výpočet odměny je výše exekutorem vymoženého plnění, nezahrnující náklady exekuce a náklady oprávněného. Nejnižší možná výše odměny byla vyhláškou č. 441/2016 Sb. snížena z 3 000 Kč na 2 000 Kč. Modifikace základních kritérií je uvedena v § 11 odst. 2 vyhlášky č. 330/2001 Sb., který stanoví, že pokud zanikne oprávnění exekutora k vedení exekuce rozhodnutím soudu o vyloučení exekutora nebo o zastavení exekuce anebo změnou exekutora podle § 51 písm. a), b) a d) zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, činí odměna exekutora, jehož oprávnění zaniklo, místo 3 000 Kč po předmětné novele 2 000 Kč. Vedle odměny exekutorovi v souvislosti s výkonem exekuční činnosti náleží náhrada hotových výdajů podle § 13 odst. 1 vyhlášky č. 330/2001 Sb., a to v paušální částce 3 500 Kč. Pokud však povinný splní ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení výzvy ke splnění vymáhané povinnosti vymáhaný nárok a uhradí zálohu na snížené náklady exekuce a náklady oprávněného, náleží exekutorovi podle § 13 odst. 3 vyhlášky č. 330/2001 Sb. namísto náhrady podle odstavce 1 náhrada hotových výdajů v paušální částce 1 750 Kč.
46. Prvním krokem přezkumu při testu racionality je vymezení smyslu a podstaty hospodářského práva, tedy esenciálního obsahu práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 Listiny. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost pojímá Listina jako samostatné základní právo. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v § 420 odst. 1 vymezuje podnikatele jako toho, kdo samostatně vykonává na vlastní účet a odpovědnost výdělečnou činnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku. Ústavně je tedy chráněno právo provozovat samostatnou výdělečnou činnost, je možné ho omezit jedině zákonem a takové omezení musí být přiměřené a šetřit podstatu a smysl tohoto základního práva. Ústavní soud dovodil povinnost obecných soudů "poskytnout ochranu podnikatelské činnosti, pokud je do ní zasaženo způsobem, který se příčí elementárním pravidlům férovosti a dobrým mravům soutěže" [srov. nález ze dne 11. září 2009 sp. zn. IV. ÚS 27/09 (N 200/54 SbNU 489)].
47. Ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny výslovně připouští možnost stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností zákonem, aniž explicitně vymezuje důvody, pro které se tak může stát. Meze vůli zákonodárce však obsahuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Ze základních práv podle čl. 26 Listiny tedy plynou jen ta práva, která jsou upravena v zákonech základní práva provádějících (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny).
48. Ačkoliv z práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost neplyne právo na zisk, stát je povinen vytvářet takové podmínky, které umožní jednotlivcům usilovat o jeho dosažení. Tento závěr se v plné míře uplatní i ve specifických poměrech podnikání v oblasti exekučního vymáhání. Je proto třeba zdůraznit, že soudní exekutor jako podnikatel má z úspěšného provedení exekuce zisk (odměnu), ale současně nese i riziko spočívající v tom, že majetek povinného nebude dostačovat k uspokojení oprávněného ani nákladů exekuce. Toto riziko pak nelze bezdůvodně přenášet na účastníky exekučního řízení.
49. Druhým krokem testu racionality je zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.
50. Ústavní soud se opakovaně zabýval i otázkou, zda cenová regulace jako taková je protiústavním omezením svobody podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. V nálezu o regulaci nájemného z bytu [srov. nález ze dne 21. června 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)] dospěl k závěru, že nikoli: "Cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti podnikat bude."
51. Přísnější požadavky na zákonodárce klade obiter dictum nálezu ze dne 23. května 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) ohledně stanovování hodnoty bodu ve zdravotnictví, podle kterého: "Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek. Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce, platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše nákladů při poskytování zdravotní péče atd.), musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení podstaty a smyslu základního práva plynoucího z čl. 26 Listiny."
52. Těchto závěrů se Ústavní soud dovolává v nálezu ze dne 11. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.), v němž shledal protiústavní extenzi působnosti kolektivních smluv. Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu zbavující adresáty možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné odůvodnění ve vztahu k možnosti regulace obecné, je podle závěru učiněného Ústavním soudem nutno považovat za rozpornou s principem právního státu (čl. 1 Ústavy), jemuž je imanentní dělba moci a soudní ochrana právům (čl. 81 a 90 Ústavy).
53. V nálezu ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) ve věci zavedení odvodů a zdanění elektřiny z fotovoltaických (solárních) elektráren Ústavní soud připomenul své závěry obsažené v nálezu ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), podle něhož "je zrušení staré a přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody".
54. Ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 16 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, ve znění vyhlášky č. 432/2002 Sb., vydal Ústavní soud již zmíněný zamítavý nález sp. zn. Pl. ÚS 13/14, ve kterém vyložil, že soudci, advokáti či státní zástupci mají (nejen) v řízení před orgány veřejné moci zcela zjevně odlišné pozice i funkce, čemuž také obecně odpovídá charakter a obsah zákonné či dokonce ústavní úpravy jejich postavení a činnosti, včetně způsobu odměňování. Rovněž požadavky na činnost soudců a znalců mají zcela jiný charakter a obsah s tím, že u soudních znalců se jedná o činnost ve "veřejném zájmu" pro účely řízení před orgány veřejné moci.
55. Na přiměřenost odměn za dílčí exekuční úkony je třeba nahlížet v širších souvislostech, přičemž navrhovatelé neprokázali žádnou příčinnou souvislost mezi snížením odměn a případným ztrátovým hospodařením uvedených exekutorských úřadů.
56. Ústavní soud tedy v prvních dvou krocích testu racionality, ve kterých zkoumal, zda nedošlo k zásahu do podstaty neboli esenciálního obsahu práva na podnikání a provozování jiné hospodářské soutěže, dospěl k závěru, že se napadená právní úprava nedotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Za dané situace nebylo tedy třeba přistoupit k testu proporcionality.
57. Třetím krokem přezkumu v rámci testu racionality je posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
58. Náklady exekuce se skládají ze dvou složek. První z nich je odměna exekutora (tarif), která pokrývá zejména fixní náklady na provoz (mzdy pracovníků, odvody, nájemné, software a IT vybavení, náklady na povinné videozáznamy, vybavení kanceláří, energie, nákup a provoz vozidel, bankovní služby, daňové a účetní služby). Druhou složku tvoří náhrada hotových výdajů (například nákladovým paušálem), která pokrývá přímé výdaje spojené s daným exekučním řízením (soudní a jiné poplatky, poštovné, cestovní výdaje, telekomunikační poplatky, odborná vyjádření, opisy, vložení či získání dat z informačních systémů).
59. Jak vyplývá z jeho vyjádření, cílem Ministerstva spravedlnosti bylo nastavit výši odměn soudního exekutora tak, aby pokrývala jeho náklady a přiměřený zisk, a k přijetí napadených ustanovení o odměně a náhradách soudních exekutorů nedošlo bez předchozího důkladného projednávání a bez stanoveného legitimního cíle. Ústavní soud má za to, že přijaté řešení z ústavních hledisek obstojí, neboť po soudním exekutorovi lze požadovat, aby na změnu právní úpravy v průběhu řízení reagoval. Snížení tarifu a náhrady hotových výdajů nemá destruktivní dopady na vymahatelnost práva v České republice ani jeho účelem není snaha připravit exekutory o spravedlivou odměnu.
60. V každém konkrétním případě je nutno zvážit společenský kontext a racionální smysl, účel a přínos výsledku střetu dvou či více základních práv či principů, jež jsou v kolizi. Ústavní soud má za to, že v předkládané věci není možné upřednostnit zájem soudních exekutorů na zisku nad ochranou základních práv účastníků exekučních řízení na nesení jen přiměřených nákladů. Napadená ustanovení sledují legitimní cíl, jímž je snížení některých nákladů účastníků řízení při provádění exekucí na přiměřenou míru.
61. Zbývá tedy zodpovědět čtvrtou otázku, zda jsou napadená ustanovení k dosažení svého cíle racionálním prostředkem. Ministerstvo spravedlnosti upravuje odměny i jiných právnických profesí než soudních exekutorů, např. notářů, advokátů nebo insolvenčních správců. Ve svém vyjádření k návrhu vyjádřilo nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že přistupuje rozdílně k soudním exekutorům na jedné straně a notářům a insolvenčním správcům na straně druhé. Závěry o postavení soudního exekutora a jeho nárocích na odměnu jsou podle názoru ministerstva ve shodě i s právním názorem vysloveným Evropským soudem pro lidská práva ve věci Van der Mussele proti Belgii (rozsudek ze dne 23. listopadu 1983, stížnost č. 8919/80). V této věci, jež se týkala povinnosti advokátního koncipienta poskytnout služby v rámci systému právní pomoci bez nároku na odměnu [srov. též Siladin proti Francii (rozsudek ze dne 26. července 2005, stížnost č. 73316/01) a Stummer proti Rakousku (rozsudek velkého senátu ze dne 7. července 2011, stížnost č. 37452/02)], se Evropský soud pro lidská práva odvolal na Úmluvu o nucené nebo povinné práci č. 29 Mezinárodní organizace práce (506/1990 Sb.). Pro účely této úmluvy se termínem "nucená nebo povinná práce" rozumí "každá práce nebo služba vymáhaná od kohokoli pod pohrůžkou jakéhokoli trestu, ke které se dotyčný nenabídl dobrovolně". Evropský soud pro lidská práva tuto definici považoval za výchozí bod pro svůj výklad čl. 4 odst. 2 Úmluvy a rozvinul standardy hodnocení toho, co může být ve vztahu k povinnostem příslušníků určité profese považováno za normální. Tyto standardy zohledňují, zda poskytnuté služby spadají mimo rámec běžné profesní činnosti dané osoby, zda je za ně poskytnuta odměna či jiná náhrada, zda uložení povinnosti sleduje cíl sociální solidarity a zda je uložené břemeno nepřiměřené (srov. též Steindel proti Německu, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. září 2010, stížnost č. 29878/07, týkající se povinnosti lékaře sloužit na pohotovosti).
62. Ve věci Graziani-Weiss proti Rakousku (rozsudek ze dne 18. ledna 2011, stížnost č. 31950/06) Evropský soud pro lidská práva k povinnosti advokáta vykonávat funkci opatrovníka, k námitce stěžovatele, že ti, kdo vystudovali práva, avšak pracovali v jiných profesích než jako advokáti a notáři (soudci, státní zástupci, státní úředníci a podnikoví právníci), nebyli povinni vykonávat funkci opatrovníka, ačkoli měli díky absolvování studia stejné právnické vědomosti, konstatoval, že mezi profesní skupinou advokátů, jejichž práva a povinnosti jsou stanoveny ve zvláštních právních předpisech, a skupinou dalších osob, které vystudovaly právo či dokonce absolvovaly i následné profesní vzdělávání, avšak nepracují jako advokáti, existují podstatné rozdíly. Pro účely ustanovování opatrovníkem v případech, kdy je právní zastoupení nezbytné, se profesní skupiny advokátů a notářů na jedné straně a ostatní osoby s právnickým vzděláním na druhé straně nenacházejí v relevantních ohledech v obdobných situacích. Evropský soud pro lidská práva uzavřel, že ti, kdo vystudovali právo, či případně absolvovali další profesní právní vzdělávání, avšak nepůsobí jako advokáti, nemohou v soudních řízeních, ve kterých je právní zastoupení povinné, účastníky řízení zastupovat. Je navíc možné, že takové osoby, i když vystudovaly právo či absolvovaly profesní vzdělávání, ani v oblasti práva nepůsobí. Proto rozhodl, že čl. 4 Úmluvy ani čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 4 Úmluvy nebyly porušeny.
63. S námitkami vycházejícími z "veřejnoprávní" povahy postavení soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti, jakož i z obav o "ekonomické přežití" soudních exekutorů a o důsledky rozhodnutí o nákladech exekuce pro jejich faktickou nezávislost v řízení se Ústavní soud vypořádal mimo jiné ve zmíněném stanovisku pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 a v rozhodnutích ze dne 31. srpna 2004 sp. zn. II. ÚS 150/04, ze dne 29. června 2005 sp. zn. III. ÚS 118/05 (U 15/37 SbNU 767), ze dne 25. srpna 2005 sp. zn. III. ÚS 158/05, ze dne 26. října 2005 sp. zn. II. ÚS 294/05, ze dne 7. dubna 2006 sp. zn. III. ÚS 613/05, ze dne 10. července 2008 sp. zn. III. ÚS 863/06, ze dne 7. prosince 2009 sp. zn. IV. ÚS 2341/09 a dalších (vše dostupné na http://nalus.usoud.cz), ve kterých názor, že "exekutor vystupuje při své činnosti v postavení podnikatele", doplnil tak, že funkce exekutora má, byť do jisté míry, rysy veřejnoprávní funkce, neboť úkony soudního exekutora v exekučním řízení se považují za úkony soudu v mezích jeho oprávnění. Vzhledem k tomu, že soudní exekutor nemůže pověření soudu k provedení exekuce odmítnout, je tedy správné a spravedlivé, aby mu příslušela odpovídající odměna za vykonanou práci. Z judikatury Ústavního soudu navíc vyplývá, že samotný fakt, že nejsou uspokojeny všechny nároky soudního exekutora, není protiústavní (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 1619/11 ze dne 14. března 2012).
64. Osoba zapsaná do seznamu exekutorů svým návrhem na zápis a provedením zápisu do seznamu dala souhlas s prováděním činnosti soudního exekutora a s tím spojenými riziky, k nimž náleží i to, že ne ve všech případech dosáhne soudní exekutor uspokojení všech svých nároků. Rizika podstupovaná v souvislosti s výkonem určité profese, včetně rizika neuhrazení odměny za odvedenou práci, jsou vyvažována výhodami souvisejícími s touto profesí.
65. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená ustanovení části vyhlášky č. 330/2001 Sb. nejsou výsledkem libovůle či zjevně iracionálního postupu Ministerstva spravedlnosti. Zákonná úprava sleduje legitimní cíl, není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv a zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně z hlediska soudních exekutorů nejlepší. Napadená ustanovení sledovala cíl snížení nákladů v exekučním řízení, tedy cíl, který nelze z hlediska uvedených základních práv považovat za nelegitimní, a protože obsaženou úpravu nelze označit za nerozumnou, obstála také ve třetím a čtvrtém kroku testu racionality.
66. Nalezení optimálního způsobu stanovení náhrady nákladů exekuce a odměny soudního exekutora je v plné kompetenci Parlamentu České republiky a exekutivy. Náleží-li proto Ústavnímu soudu v rámci řízení o kontrole norem možnost určité ingerence, pak jejím smyslem není nahrazovat normotvůrce při hledání věcného řešení, nýbrž dbát o to, aby řádně plnil svou povinnost z ústavního pořádku vyplývající.
67. Ústavní soud neshledal v posuzované věci důvody pro konstatování porušení práva podnikat či zásady legitimního očekávání na právo na provoz hospodářské činnosti, neboť předmětné snížení minimální odměny soudního exekutora a jeho náhrady hotových výdajů neznemožňuje soudním exekutorům výkon jejich činnosti. Ani nelze dovodit porušení principu rovnosti v právech ve smyslu čl. 1 Listiny, neboť rozdílný přístup státu vůči soudním exekutorům na jedné straně a notářům a insolvenčním správcům na druhé straně má své rozumné důvody.
68. Za nepřípadnou pak považuje Ústavní soud námitku navrhovatelů ohledně zákazu nucených a povinných prací. K tomu lze poukázat na závěry Ústavního soudu ve shora citovaném stanovisku pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06, ve kterém bylo upozorněno i na riziko neuspokojení zákonem daných nároků a na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (body 70 a 71). Aby se jednalo skutečně o nucenou práci či službu, musel by být doložen nespravedlivý nátlak na obecný či konkrétní výkon činností exekutora, což se však nestalo.
69. Argumentace navrhovatelů nebyla s to dovodit tvrzený nesoulad s ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu Ústavní soud podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení vyhlášky č. 330/2001 Sb. v celém rozsahu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************