V.B
31. Ústavní soud se v dalším bodě podrobněji zaměří na otázku, zda obec při vydávání napadené vyhlášky nepostupovala ultra vires, tj. nejednala mimo věcnou působnost zákonem jí vymezenou. Jak Ústavní soud konstatoval výše, obce jsou čl. 104 odst. 3 přímo Ústavnou zmocněny k normotvorbě v mezích své samostatné působnosti a v této oblasti již žádné konkrétní explicitní zákonné zmocnění k normativní regulaci určitého jevu nepotřebují.
32. Stanovení mezí samostatné působnosti obce svěřila Ústava zákonu (čl. 104 odst. 1 Ústavy), jímž je de lege lata již citovaný zákon o obcích. Ten v § 10 stanoví tři oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, a to v oblasti, resp. za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, počítaje v to i stanovení podmínek pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků [písmena a) a b)], v oblasti, resp. za účelem udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrany životního prostředí, veřejné zeleně [písmeno c)] a v oblasti, resp. za účelem úpravy užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti [písmeno c) in fine]. Zvláštní zákony mohou stanovit další věcné oblasti, v nichž obec může realizovat své normotvorné oprávnění [písmeno d)].
33. Pro všechny takto vymezené věcné oblasti pak platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Jinými slovy, musí jít vždy o místní záležitost [srov. bod 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. května 2007 (vyhlášen pod č. 190/2007 Sb.)], nikoli o záležitost krajského nebo celostátního významu, jejíž regulace přísluší podle zákona krajům nebo správním úřadům jako výkon státní správy (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Podle § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení se dále obec musí při vydávání obecně závazných vyhlášek řídit zákonem. Zákonodárce zde poněkud neobratným způsobem formuloval samozřejmé - právní předpis obce se nesmí dostat do rozporu s normou vyšší právní síly, v případě obecně závazných vyhlášek se zákonem (zásada lex superior derogat inferiori).
34. Odpověď na otázku, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Ani soukromoprávní zákonná regulace bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, pokud se předměty a cíle jejich regulace liší [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 41/04 ze dne 5. prosince 2006 (vyhlášen pod č. 20/2007 Sb.) ve věci protihlukové vyhlášky města Chomutova, sp. zn. Pl. ÚS 4/05 ze dne 6. března 2007 (vyhlášen pod č. 129/2007 Sb.) ve věci vyhlášky města Ústí nad Labem o ochraně životního prostředí a veřejné zeleně a sp. zn. Pl. ÚS 42/05 ze dne 8. března 2007 (vyhlášen pod č. 162/2007 Sb.) ve věci vyhlášky statutárního města Kladna o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí].
35. V daném případě navrhovatel namítá, že napadené ustanovení reguluje problematiku, která je již upravena jinými předpisy jako výkon státní správy, a odkazuje na § 3 odst. 1 písm. a) a § 73 odst. 3 zákona o rostlinolékařské péči a vedle toho na § 47b odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích. Město Jirkov se této námitce brání poukazem na odlišné účely zákona o rostlinolékařské péči, § 47b zákona o přestupcích i § 58 odst. 2 zákona o obcích a tvrdí, že přijetím napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky sledovalo odlišné cíle (zajistit běžnou údržbu a ochranu veřejné zeleně, zajistit uspokojení oprávněných zájmů a potřeb obyvatel města na jeho čistotě a estetickém vzhledu, a tím i vytvořit dobré životní podmínky).
36. Město Jirkov vydalo napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky ve věcné oblasti podle § 10 písm. c) zákona o obcích; tato skutečnost vyplývá jak z obsahu napadeného ustanovení, tak i z výslovného odkazu na § 10 písm. c) zákona o obcích v úvodu vyhlášky. Ústavní soud se tedy v první řadě zabýval tím, jaký účel může obec ve věcné oblasti ochrany životního prostřední a veřejné zeleně podle § 10 písm. c) zákona o obcích vůbec sledovat, zda pouze k ochraně veřejné zeleně ve smyslu ochrany rostlin jako biologických organismů, anebo zda ochrana veřejné zeleně může zahrnovat i širší nebo jiné cíle, např. zlepšování estetického vzhledu měst a obcí, jak tvrdí město Jirkov.
37. Ústavní soud přisvědčuje městu Jirkovu, že zákon o obcích tento výklad nevylučuje. Pokud by byla ochrana životního prostředí a veřejné zeleně v § 10 písm. c) zákona o obcích interpretována úzce jen ve smyslu ochrany rostlin jako živých organismů rostoucích na veřejných prostranstvích, pak se cíl a předmět regulace § 10 písm. c) zákona o obcích zcela překrývá s cíly a předměty regulace zákona o životním prostředí, zákona o ochraně přírody a krajiny a dalších zákonů na úseku ochrany životního prostředí a v tomto smyslu by vymezení věcné oblasti k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně v § 10 písm. c) bylo od počátku prázdnou kategorií, neboť obci by nezbýval k regulaci prakticky žádný prostor. Takový záměr zákonodárce zřejmě neměl.
38. Ochrana rostlin jako biologických organismů proti škodlivým organismům a poruchám, proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do České republiky z jiných zemí, proti jejich rozšiřování na území České republiky a ochrana před zavlékáním těchto škodlivých organismů na území jiných zemí atd. je předmětem a cílem regulace zákona o rostlinolékařské péči (srov. § 1 zákona). Zjednodušeně řečeno, tento zákon se zabývá problematikou "hygieny" rostlinstva, která nutně musí být řešena na celostátní úrovni zákonem. Naopak předmět a cíl regulace podle § 10 písm. c) zákona o obcích se neomezuje jen na ochranu rostlin jako živých organismů, ale zahrnuje (primárně) ochranu veřejné zeleně v závislosti na místních podmínkách a zájmech obyvatel dané obce, kteří prostřednictvím svého zastupitelstva a jím přijímané obecně závazné vyhlášky realizují a prosazují svou představu o podobě a kvalitě životního prostoru, který je bezprostředně obklopuje a má přímý dopad na jejich fyzické i duševní zdraví a pohodu jejich bydlení. Může-li obec vyhláškou stanovit podmínky za účelem čistoty veřejného prostranství [§ 10 písm. c)], přičemž čistota není jen kategorií hygienickou, nýbrž nepochybně i estetickou, není rozumného důvodu, proč v případě ochrany veřejné zeleně legitimní cíl regulace omezovat jen na hledisko hygienické. Potom ustanovení § 10 písm. c) umožňuje obcím ukládat na tomto úseku povinnosti, aniž by jim mohl být vytýkán pokus normovat oblasti, které jsou již upraveny speciálními zákony.
39. Město Jirkov deklarovalo, že předmět a cíl regulace napadeného ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky je právě takový a liší se od předmětu a cíle regulace zákona o rostlinolékařské péči: obec nestanovila povinnost sečí (primárně) z důvodu zamezení šíření škodlivých organismů, plevelů, plísní apod., nýbrž z důvodu zlepšení estetického vzhledu veřejné zeleně, která je důležitou součástí životního prostředí člověka žijícího v městské aglomeraci. Ústavní soud konstatuje z důvodů vyložených výše, že město Jirkov sledovalo napadeným ustanovením legitimní cíl v rámci věcně vymezené oblasti, v níž může bez zákonného zmocnění ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti.
40. O tom, že argument Ministerstva vnitra je lichý a že se předmět a cíl regulace zákona o rostlinolékařské péči a § 10 písm. c) zákona o obcích liší, svědčí i to, že Ministerstvem vnitra zmíněná ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) a § 73 odst. 3 zákona o rostlinolékařské péči (viz bod 4 odůvodnění) postihují šíření plevele a škodlivých organismů z neobdělávané půdy a neudržované nezemědělské půdy, která zpravidla není veřejným prostranstvím s veřejnou zelení, zatímco napadená obecně závazná vyhláška regulaci omezuje jen na veřejnou zeleň a povinnost sečí se nepokouší rozšiřovat na pozemky, které charakter veřejného prostranství nemají.
41. Pokud jde o argumentaci ustanoveními § 47b odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích a § 58 odst. 2 zákona o obcích, konstatuje Ústavní soud, že ani tato ustanovení nevylučují regulaci napadenou obecně závaznou vyhláškou. Odlišnost předmětu a cíle regulace je zřejmá na první pohled, neboť zatímco napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky ukládá povinnost jen vlastníkům a uživatelům veřejné zeleně na veřejných prostranstvích, citovaná ustanovení zákona o přestupcích a zákona o obcích ukládají povinnosti vlastníkům všech pozemků v obvodu obce. Liší se i skutkové podstaty přestupku podle § 47b odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích, resp. § 58 odst. 2 zákona o obcích a § 46 odst. 2 zákona o přestupcích ve spojení s čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Jirkova: ne každé porušení povinnosti provést seč a uklidit po seči naruší vzhled obce, resp. způsobí nečistotu a nepořádek na pozemku vlastníka nebo uživatele. Nelze a priori v režimu abstraktní kontroly norem vyloučit souběh těchto skutkových podstat. Otázky možné kolize těchto přestupků a správních deliktů je nutné řešit v individuálních případech podle konkrétních okolností daného případu.
42. Ústavní soud se konečně v rámci tohoto kroku testu vypořádal i s námitkou navrhovatele, že napadené ustanovení nepřípustně zasahuje do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť mezi pozemky, které jsou zařazeny do kategorie veřejného prostranství, mohou patřit nejen pozemky ve vlastnictví obce, ale i pozemky v soukromém vlastnictví, a dále proto, že zásah do vlastnických práv lze podle čl. 11 odst. 4 Listiny připustit jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu.
43. Ústavní soud vykládá pojem veřejná zeleň vzhledem k § 10 písm. c) a § 34 zákona o obcích jako zeleň nacházející se na veřejných prostranstvích [viz např. body 13, 21 a 33 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/05 ze dne 19. září 2006 (vyhlášen pod č. 520/2006 Sb.) ve věci vyhlášky města Kopřivnice o veřejné zeleni]. Napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky města Jirkova na jinou než veřejnou zeleň, tzn. zeleň nacházející se na veřejných prostranstvích, nedopadá; toto ustanovení nestanoví žádnou povinnost vlastníkům nebo uživatelům pozemků, které nejsou veřejnými prostranstvími.
44. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. března 2005 (N 59/36 SbNU 631; vyhlášen pod č. 211/2005 Sb.) se Ústavní soud již zabýval otázkou souladu § 34 zákona o obcích vymezujícího pojem veřejné prostranství s ústavní garancí vlastnického práva podle čl. 11 Listiny. Konstatoval v něm, že prostor splňující zákonné znaky veřejného prostranství je veřejným prostranstvím ex lege. Vyjmutí prostor vlastněných soukromými subjekty a splňujících zákonné znaky veřejného prostranství z veřejnoprávního režimu veřejného prostranství by vedlo k podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů, na nichž má obec jako veřejnoprávní korporace veřejný zájem (např. oprávnění ukládat na základě obecně závazných vyhlášek povinnost k ochraně místních záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního prostředí a udržování čistoty). V tomto smyslu není a nemůže být protiústavní, pokud režimu veřejného prostranství podléhají také některé prostory vlastněné osobami soukromého práva, nýbrž je naopak důslednou realizací univerzálního pojmu vlastnictví nerozlišujícího vlastníky soukromoprávní a veřejnoprávní povahy. Na stanovení povinnosti vlastníkovi nebo uživateli pozemku, který je veřejným prostranstvím, ve věcně vymezené oblasti samostatné působnosti obce [§ 10 písm. c) zákona o obcích] tedy není možné bez dalšího hledět jako na nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Ústavní soud proto tuto námitku nepovažuje za důvodnou. Vedle toho Ústavní soud v tomto nálezu též konstatoval, že z čl. 11 odst. 3 Listiny vyplývá, že vlastnické právo není absolutním a ničím neomezeným právním panstvím nad věcí, nýbrž má plnit a současně též plní i jiné funkce. Ústavní a právní systém České republiky vychází jednak z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými obecnými zájmy, jednak z možnosti státního zásahu do úpravy vlastnických práv ve veřejném, resp. obecném zájmu. Jestliže k takové úpravě ve veřejném zájmu dojde, nejedná se o zásah do rovnosti různých vlastníků.
45. Ústavní soud uzavírá, že město Jirkov se vydáním napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky neocitlo mimo zákonem vymezenou věcnou oblast samostatné působnosti obce a nejednalo ultra vires.
46. Ústavní soud poznamenává, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/05 ze dne 19. září 2006 (vyhlášen pod č. 520/2006 Sb.) posoudil obdobné ustanovení vyhlášky města Kopřivnice o veřejné zeleni ukládající povinnost sečí odlišně. Podobně posoudil i ustanovení těrlické vyhlášky v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/06 ze dne 3. dubna 2007 (vyhlášen pod č. 189/2007 Sb.). Kopřivnická i těrlická vyhláška sice na rozdíl od nyní posuzované jirkovské vyhlášky stanovily povinnost údržby zeleně formou sečí i na jiných než veřejných prostranstvích, což by samo o sobě zakládalo derogační důvod, Ústavní soud však konstatoval i to, že ustanovení kopřivnické vyhlášky stanovící povinnost sečí zasahují do oblasti upravené zákonem, konkrétně v § 3 odst. 1 písm. a) a b) a § 73 odst. 5 zákona o rostlinolékařské péči (viz např. bod 22 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/05, bod 25 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/06). Je zřejmé, že v nynějším nálezu vyslovil Ústavní soud jiný právní názor na problematiku ukládání povinnosti provést seč veřejné zeleně, jde však o důsledek změny právního názoru na povahu obecně závazných vyhlášek a požadavek explicitního zákonného zmocnění, jak byla popsána v bodě 26, a důsledek požadavku rozlišovat předmět a cíl regulace obecně závazné vyhlášky podle § 10 zákona o obcích a zákonů, s nimiž se obecně závazná vyhláška může dostat vzhledem k blízkosti či podobnosti předmětu a cíle regulace do kolize.