V./b
Dle ustáleného názoru Ústavního soudu (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99, Pl. ÚS 5/01, Pl. ÚS 39/01 - publikované ve Sb. n. u., sv. 18, s. 135 a násl., sv. 24, s. 79 a násl., sv. 28, s. 153 a násl.; vyhlášeny pod č. 167/2000 Sb., č. 410/2001 Sb., 499/2002 Sb.) nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického podle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Se samotnou povahou a účelem kolektivního vyjednávání spjatý institut jejich extenze, tj. možnost rozšíření normativního nad obligační dopad kolektivní smlouvy, z pohledu ústavněprávního tudíž zakládá kolizi mezi omezením práva vlastnického podle čl. 11 Listiny a veřejným statkem ve smyslu čl. 6 Evropské sociální charty, publikované pod č. 14/2000 Sb. m. s., ve spojení s čl. 1 Ústavy a čl. 27 Listiny.
Extenze působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně představuje pak svojí obecně ekonomickou povahou cenovou regulaci, a to úpravou mezd a pracovních podmínek zaměstnanců (pozitivněprávní vymezení pojmu cenové regulace podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, je přitom užší). Pro přípustnost cenové regulace Ústavní soud vymezil ve vztahu k zákonodárci v předchozí judikatuře určitý ústavní rámec. Kautelami této přípustnosti se zabýval v kontextu akceptovatelnosti stanovování hodnoty bodu ve zdravotním pojištění, dále akceptovatelnosti regulace nájemného a konečně akceptovatelnosti produkčních kvót zemědělských a potravinářských výrobků.
V nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/99 v souvislosti se stanovováním hodnoty bodu ve zdravotním pojištění uvedl: "Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek. Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše nákladů při poskytování zdravotní péče atd.), musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení podstaty a smyslu základního práva plynoucího z čl. 26 Listiny."
V nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 - publikovaném ve Sb. n. u., sv. 18, s. 287 a násl.; vyhlášen pod č. 231/2000 Sb., Ústavní soud opakovaně řešil otázku cenové regulace, tentokráte v souvislosti s posuzováním ústavnosti právní úpravy nájemného. Vycházel přitom zejména z čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy, jenž poskytuje státům právo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem, a dále z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Podle ní jsou takové zákony obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, jež se v moderních společnostech stává ústřední otázkou sociální a hospodářské politiky, přičemž za tím účelem musí legislativa mít široký prostor k úvaze (hodnocení) ("margin of appreciation"), a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující k uplatněni usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co se týče výběru podrobných pravidel pro uskutečnění takových opatření. Jak Evropský soud pro lidská práva zdůraznil v případě James et al., zasahování státu musí respektovat princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy ("fair balance") mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. Musí zde existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Ústavní soud v této věci tudíž akceptoval možnou cenovou regulaci nájemného, avšak za podmínky uplatnění principu proporcionality (komplexně ke všem komponentům principu proporcionality viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/94, Pl. ÚS 15/96, Pl. ÚS 16/98 - publikované ve Sb. n. u., sv. 2, s. 57 a násl., sv. 6, s. 213 a násl., sv. 13, s. 177 a násl.; vyhlášeny pod č. 214/1994 Sb., 280/1996 Sb., 68/1999 Sb.). Jakkoli Ústavní soud uznal přítomnost prvního z komponentů, tj. vhodnosti použitého prostředku ve vztahu ke sledovanému cíli, konstatoval nedodržení zásady potřebnosti, tj. subsidiarity použitého prostředku ve vztahu k jiným možným prostředkům, a to z pohledu tím omezeného základního práva (v dané věci vlastnického): "Aby již konstatovaným povinnostem vlastníci nájemních domů mohli dostát a aby se tak reálně dostalo ke slovu i právo jednotlivce na řádné bydlení ve smyslu čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, mohla být kupříkladu zvolena cesta, kterou šlo již prvorepublikové zákonodárství, které v ustanovení § 9 odst. 4 zákona č. 32/1934 Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňovalo zvýšení nájemného z důvodu úhrady nákladu učiněného na občasné nebo mimořádné nutné opravy a obnovy domu.". Na základě uvedené argumentace dospěl Ústavní soud k závěru o porušení čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, a to ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny. Z obecného hlediska Ústavní soud v předmětném nálezu formuloval i další kritérium posuzování ústavnosti cenové regulace: "Cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví.".
Na okraj ústavních kautel kvotace výroby potravinářských a zemědělských produktů Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl ÚS 39/01 a Pl. ÚS 5/01 zdůraznil, že ani ústavní pořádek ani mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách nezakazují zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebo spotřeby statků. Zákonodárce proto smí (v mezích daných ústavné garantovanými základními zásadami, lidskými právy a svobodami) podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh a počet subjektů v něm působících či omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a výrobních zařízení. Ústavní soud neshledal jako hodnotu ústavní důležitosti volný trh prostý veškeré regulace. Poukázal přitom na meze svobody podnikání v Evropské unii, kde se tržní hospodářství přímo deklaruje jako ústavní zásada ve zřizovací smlouvě. Zdůraznil, že nárok na dosažení určité ceny na trhu však není základním právem. Připomněl, že soustava produkčních kvót představuje formu kontroly užívání majetku, jež je zavedena kvůli veřejnému zájmu. Odkázal dále na judikaturu Evropského soudního dvora. Ten ve svém rozsudku o žalobě Metallurgiki Halyps proti Komisi (258/81) zdůraznil, že komunitární omezení produkce oceli ve veřejném zájmu, byť dokáží ohrozit rentabilitu podniku, nepředstavují žádné porušení práva na vlastnictví. Poukázal přitom na skutečnost, že Evropský soud pro lidská práva nikdy nehodnotil obecná právní opatření členských států Rady Evropy, jež regulovala objem hospodářské produkce s ohledem na jejich slučitelnost s evropským standardem základního práva na vlastnictví. Upozornil, že současná judikatura ústavních a nejvyšších soudů členských států Evropské unie ani dalších demokratických právních států nenaznačuje, že by omezení výroby z důvodů stabilizace cen na trhu na určité výši, jsou-li spravedlivě uložena všem stávajícím výrobcům, byla považována za neslučitelná s národním standardem vlastnictví. Toto konstatování samozřejmě nevylučuje jejich politickou kritiku, jež je silná. Ústavní soud ale nenalezl důvod, aby vykládal čl. 11 Listiny jinak. Zavedení produkčních kvót v posuzovaných případech kvalifikoval jako odůvodněné, neboť sleduje veřejný zájem, za nějž označil garanci minimální ceny v prostředí, kde státní subvence přispívají ke zvyšování výroby, které by poptávka nevyvolávala. Státní zásahy do zemědělství jsou motivovány jeho sociálními, ekonomickými a ekologickými zvláštnostmi. Ústavní soud uznal, že soustavy produkčních kvót zemědělských výrobků existují v Evropské unii, a odmítl, že by vnitrostátní standard lidských práv požadoval čistou tržní ekonomiku, prostou státních zásahů. Vyjádřil se přitom zdrženlivě k požadavku, aby podroboval přísné kontrole z hlediska její nezbytnosti a skutečné potřebnosti právní úpravu, jíž stát zasahuje do hospodářství. Zdůraznil, že k volbě hospodářské politiky je příslušný Parlament České republiky jako politický orgán, jenž nese politickou odpovědnost vůči voličům za rozpoznávání problémů v hospodářství a za výběr nástrojů k jejich řešení.
Ve věci ústavnosti § 7 zákona o kolektivním vyjednávání Ústavní soud dospěl k závěru o důvodnosti se od dosavadních nálezů sp. zn. Pl. ÚS S/O1 a Pl. ÚS 39/01 odchýlit a testovat akceptovatelnost priority veřejného zájmu plynoucího z ochrany hodnot chráněných čl. 6 Evropské sociální charty, publikované pod č. 14/2000 Sb. m. s., ve spojení s čl. 1 Ústavy a čl. 27 Listiny v kolizi s právem vlastnickým podle čl. 11 Listiny.
V případě kolize je nutné stanovit podmínky, za splnění kterých má prioritu jedno základní právo či svoboda a za splnění kterých jiné, resp. určitý veřejný statek (k principu proporcionality viz ustálenou judikaturu Ústavního soudu, zejména pak nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/94, Pl. ÚS 15/96, Pl. ÚS 16/98). Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku. Vzájemné poměřování v kolizi stojících základních práv a svobod nebo veřejných statků spočívá v následujících kritériích: Prvním je kritérium vhodnosti, tj. posuzování toho, zdali institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaného cíle (ochranu jiného základního práva nebo veřejného statku). Druhým kritériem poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv nebo veřejných statků. Tato základní práva, resp. veřejné statky jsou prima facie rovnocenná. Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva. Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného. Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot.
Ve struktuře tohoto principu přitom Ústavní soud ve své judikatuře neaplikuje pouze postuláty vhodnosti, potřebnosti a proporcionality v úzkém smyslu, nýbrž také postulát minimalizace zásahu do základních práv (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94): "Lze tudíž konstatovat, že v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Tento závěr lze odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, a sice v tom smyslu, že základních práv a svobod musí být šetřeno nejenom při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, nýbrž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize.".
V posuzované věci institut kolektivního vyjednávání a s ním spjatý efekt extenze působnosti kolektivních smluv splňuje podmínky, jež plynou pro jeho akceptaci z kautel vhodnosti a potřebnosti. Je totiž efektivním prostředkem dosahování sledovaných účelů (sociálního smíru) a splňuje i kautelu analýzy plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku (např. z pohledu srovnání extenze působnosti kolektivní smlouvy a státní reglementace mimo systém kolektivního vyjednávání, jejímž příkladem je stanovení minimální mzdy podle § 111 odst. 4 zákoníku práce).
Samotné poměřování obou v kolizi stojících ústavně chráněných hodnot, a to z hledisek systémových, hodnotových, kontextových i empirických, umožňuje dospět k závěru akceptujícímu institut extenze působnosti kolektivních smluv, avšak toliko za podmínky splnění určitých kautel.
Je-li východiskem ústavní přijatelnosti institutu extenze působnosti kolektivních smluv vyššího stupně evropská demokratická právní zkušenost a z ní plynoucí standardy, srovnání s právem Evropské unie, jakož i nalézání procedurálního mechanismu zajišťování rovnováhy mezi právní ochranou svobody a garantováním vnitřního míru lidského společenství, lze s tím spjatých účelů v rozhodovaném kontextu dosáhnout toliko za cenu omezení práva vlastnického. Prioritu veřejného statku před právem vlastnickým nutno ale podmínit podmínkou legitimity (reprezentativnosti) systému kolektivního vyjednávání, tudíž relevancí podílu kontrahentů na trhu v daném oboru. Dále z požadavku minimalizace zásahu do základního práva a svobody, jenž je součástí principu proporcionality, plyne i kautela výjimečnosti takovéhoto opatření a s tím spjatá maxima pro normotvůrce extenzi působnosti kolektivní smlouvy přijmout toliko v mimořádně odůvodněných případech veřejného zájmu.
Z pohledu takto vyložených podmínek principu proporcionality nutno považovat ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání za stojící v rozporu s čl. 11 i čl. 26 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny, když nedostálo požadavku vymezení mezí reprezentativnosti systému kolektivního vyjednávání v rámci poměřování v kolizi stojících základních práv a veřejných statků, a dále z pohledu minimalizace omezení základních práv nedostálo požadavku výjimečnosti takovéhoto opatření.