II.
Ústavní soud se ústavností vymezení okruhu oprávněných osob v zákoně o mimosoudních rehabilitacích zabýval ve svém nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 279 - 291). V úvodu své argumentace přitom posoudil interpretační význam preambule zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, z níž vyplývá, že cílem zákona o mimosoudních rehabilitacích je "snaha zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd", k nimž došlo v období let 1948 až 1989. První otázka, kterou si Ústavní soud v této souvislosti položil, byla, zda "zmírnění" následků "některých" křivd lze s ohledem na princip rovnosti chápat toliko ve vztahu k okruhu a intenzitě majetkových zásahů, zejména do vlastnictví občanů, v rozhodném období anebo zda je možné v něm spatřovat i zákonný prostor pro zúžení okruhu oprávněných subjektů s ohledem na jejich trvalý pobyt. Na danou otázku soud odpověděl záporně, když konstatoval, že prostor pro vyloučení určitých subjektů z okruhu těch, které znaky některého restitučního titulu naplní, z uvedené formulace preambule zákona dovodit nelze. Rámec možného omezení okruhu oprávněných osob je, dle názoru Ústavního soudu, dán pouze ustanovením čl. 11 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů České republiky. Z tohoto ustanovení pak dovodil závěr, že Listina v daném ustanovení "nezmocňuje zákonodárce ke stanovení dalších podmínek nabytí vlastnictví (ať už v rámci restitučního procesu, či obecně)". A contrario tudíž platí, že čl. 11 odst. 2 Listiny zmocňuje zákonodárce ke stanovení podmínky státního občanství při nabývání vlastnictví v rámci restitučního procesu [přičemž okruh věcí stanovených zákonem, na které se vztahuje nárok na vydání věcí oprávněnými osobami disponujícími státním občanstvím (České a Slovenské Federativní Republiky, resp. České republiky), je vymezen v § 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích]. Na jiném místě odůvodnění nálezu Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 3/94 se shodně uvádí, že podmínka trvalého pobytu je "v rozporu s čl. 11 odst. 2 Listiny, který zmocňuje zákonodárce toliko stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice".
V návaznosti na závěry obsažené v uvedeném nálezu Ústavního soudu, od nichž ani v posuzované věci nemá Ústavní soud důvodu se odchylovat, lze uvést následující:
Podle čl. 11 odst. 2 Listiny "zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice" (přičemž dle čl. 42 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 2 ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb. se jedná o státní občanství České republiky a území České republiky). Čl. 11 odst. 2 Listiny je tudíž speciálním ustanovením k ústavnímu principu rovnosti všech subjektů ohledně nabývání a ochrany vlastnického práva (příkladem jeho promítnutí do právního řádu je ustanovení § 17 devizového zákona č. 219/1995 Sb.). Je to právě čl. 11 odst. 2 Listiny, jenž vytváří pro zákonodárce ústavní prostor omezení okruhu oprávněných osob v restitučním zákonodárství.
Cílem restitučního zákonodárství bylo nejen zmírnění některých majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem, nýbrž i chápání restitucí jako jedné z forem privatizace. V podmínce státního občanství se proto promítla snaha zákonodárce provést restituci tehdy, když je dána přítomnost restituenta, a tím i pravděpodobnost péče řádného hospodáře o restituovaný majetek. Čl. II zákona č. 88/1990 Sb., kterým se mění a doplňují předpisy o nabývání a pozbývání československého státního občanství, umožňoval přitom v době od 29. března 1990 do 31. prosince 1993 případným restituentům pouhým sdělením svého zájmu o československé (resp. ode dne 1. ledna 1993 o české) občanství získat je s účinky ex tunc zpět. Tímto byl vnitrostátním právem vytvořen dostatečný prostor pro uplatnění restitučních nároků podle zákona o mimosoudních rehabilitacích i pro osoby, které nesplňovaly podmínku státního občanství.
Jakkoli čl. 11 odst. 2 Listiny vytváří ústavní prostor pro omezení vlastnických práv osob bez státní příslušnosti České republiky, nutno jej interpretovat s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny, tj. s ohledem na požadavek minimalizace každého ústavně akceptovatelného omezení základního práva nebo svobody, restriktivně. V návaznosti na právní konstrukci zákona o mimosoudních rehabilitacích (upřednostňujícího vydání věci a subsidiárně v případě nemožnosti vydání zakotvujícího poskytování finanční náhrady) je proto úkolem demokratického zákonodárce, aby hledal prostor pro zmírnění následků některých majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem i u osob bez státní příslušnosti České republiky.
Při posuzování ústavnosti napadených ustanovení právních předpisů Ústavní soud zkoumá jejich soulad nejenom s ústavními zákony, nýbrž i s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.
V této souvislosti jde zejména o soulad napadených ustanovení zákona o mimosoudních rehabilitacích s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt") a s čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Výbor OSN pro lidská práva v Ženevě ve svých rozhodnutích z 19. července 1995 č. 516/1992 (Šimůnek) a z 23. července 1996 č. 586/1994 (Adam) dospěl k závěru, podle něhož v případě zákona č. 87/1991 Sb. není dán žádný důvod, který by odůvodnil rozhodnutí zákonodárce rozlišovat mezi oběťmi konfiskování z titulu občanství. Podmínku občanství považuje proto za neslučitelnou se zákazem diskriminace dle čl. 26 Paktu, který sice dle Výboru nepožaduje úplně stejné zacházení, nicméně vyžaduje, aby tu byl dostatečný důvod pro odlišný přístup.
Evropská komise pro lidská práva ve Štrasburku naopak v rozhodnutích ze dne 4. března 1996 č. 23131/93 (Brežný v. Slovenská republika), ze dne 11. dubna 1996 č. 28390/95 (Pezoldová v. Česká republika), ze dne 13. května 1996 č. 23899/93 (Nohejl v. Česká republika) a ze dne 13. května 1996 č. 23063/93 (Jonas) předeslala, že k zásahům do vlastnického práva došlo v době, kdy Česká republika (resp. Československo) ještě nepřevzala záruky za dodržování lidských práv. Dále konstatovala, že dle Úmluvy neexistuje právo na restituci vlastnictví, a protože diskriminace dle čl. 14 Úmluvy je možná jen v souvislosti s porušením některého jiného hmotného práva zaručeného Úmluvou, nelze dovodit v případě podmínky státního občanství a trvalého pobytu dle restitučních předpisů porušení zákazu diskriminace. Jestliže tedy dle Úmluvy neexistuje právo na restituci vlastnictví, jsou dle Komise restituce zcela v rukou toho kterého státu jako suveréna.
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich (a to zejména v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 205 - 206), Pl. ÚS 36/93 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 179), Pl. ÚS 5/95 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 4 C. H. Beck Praha 1996, str. 218), Pl. ÚS 9/95 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5 C. H. Beck Praha, 1997, str. 137) s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem České a Slovenské Federativní Republiky (ÚS ČSFR, 1992, R 11): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty."
Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" [Pl. ÚS 36/93 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 179)]. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje přitom ve vyloučení libovůle.
Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 3 C. H. Beck Praha, 1995, str. 209): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod." [shodně Pl. ÚS 5/95 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 4 C. H. Beck Praha, 1996, str. 217 - 218)]. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod.
Pakt princip rovnosti upravuje v čl. 2 odst. 1 a čl. 26. Rovnost dle prvního z citovaných ustanovení má povahu akcesorickou, čili vztahuje se pouze na rovnost v Paktem zakotvených právech, přičemž právo vlastnické mezi ně zařazeno není. Čl. 26 zakotvuje jednak rovnost před zákonem a jednak vyloučení diskriminace. V demonstrativním výčtu důvodů vylučujících nerovný přístup přitom není obsaženo státní občanství.
Výbor OSN pro lidská práva v opakovaně vyjádřeném názoru připouští při aplikaci čl. 26 Paktu nerovnost pouze za podmínky vyloučení libovůle, resp. pokud se tato zakládá na rozumných a objektivních rozlišovacích znacích (reasonable and objective criteria). Za takové Ústavní soud považuje důsledky plynoucí z čl. 11 odst. 2 Listiny, jakož i cíle restitučního zákonodárství a konečně právní úpravu státního občanství dle čl. II zákona č. 88/1990 Sb.
Pokud jde o navrhovatelem namítané porušení čl. 14 odst. 1 Listiny, nutno konstatovat, že podmínka státního občanství v zákoně o mimosoudních rehabilitacích není omezením svobody pohybu a pobytu [a to na rozdíl od podmínky trvalého pobytu, jež byla nálezem Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1 C. H. Beck Praha, 1994, str. 291) zrušena]. Tato svoboda je státním občanům České republiky garantována nejen na úrovni ústavní, nýbrž i na úrovni právní úpravy zákonné (a to zejména ustanoveními § 231, 232 a 233 tr. zák., zákonem č. 216/1991 Sb., o cestovních dokladech a cestování do zahraničí, ve znění zákona č. 150/1996 Sb.).
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, slovy "pokud je státním občanem České a Slovenské Federativní Republiky" a na zrušení ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 4 téhož zákona slovy "pokud jsou státními občany České a Slovenské Federativní Republiky" zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na uvedení odlišného stanoviska k nálezu v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využila soudkyně JUDr. Iva Brožová.
******************************************************************