VII.
Vlastní posouzení návrhu
23. Navrhovatel se svým návrhem domáhá zrušení části § 17 odst. 4 katastrálního zákona, neboť v něm spatřuje rozpor s kogentním § 5 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., neboť napadená část ustanovení katastrálního zákona vylučuje naplnění kogentního ustanovení zákona o půdě. Přitom navrhovatel v zásadě ani nenamítá rozpor napadeného ustanovení s ústavními předpisy, daleko více mu jde o vyřešení vzájemné kolize ustanovení katastrálního zákona se zákonem o půdě.
24. Úvodem je třeba navrhovateli poněkud vytknout, že sice navrhuje zrušení právního předpisu, avšak zcela rezignuje na ústavněprávní argumentaci, takže kromě jím zmiňovaného nesouladu mezi katastrálním zákonem a zákonem o půdě návrh neobsahuje v podstatě žádná tvrzení, z nichž by se dala vysledovat případná protiústavnost napadené části § 17 odst. 4 katastrálního zákona. Není tak zcela jednoznačné, rozpor s kterými konkrétními ústavními kautelami navrhovatel spatřuje. Z návrhu rovněž nikterak nevyplývá snaha nalézt ústavně konformní řešení dané problematiky.
25. Navrhovateli je nicméně možné dát zapravdu v tom směru, že vyřešení nastoleného problému není zcela jednoduché. Na jednu stranu totiž zajisté nelze zpochybňovat důsledky porušení povinnosti povinné osoby nakládat s nemovitostmi s péčí řádného hospodáře a porušení zákazu převodu těchto věcí do vlastnictví jiného pod sankcí absolutní neplatnosti právního jednání (srov. § 5 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb.). Na straně druhé však stojí systém převodů vlastnického práva z povinné osoby až k v rozporu s § 5 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., zapsaným vlastníkům, který je založen na nabývacích titulech, ať již úplatných či bezúplatných; vlastnická práva nabyvatelů byla taktéž zapsána do katastru nemovitostí na základě podkladů či listin, s nimiž je spojena ochrana dobré víry stran. Je tedy třeba nalézt řešení, které oba tyto protichůdně působící principy uvede do souladu.
26. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyložil [srov. nález ze dne 28. ledna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), nález ze dne 29. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 16/08 (N 203/58 SbNU 801; 310/2010 Sb.), nález ze dne 16. října 2007 sp. zn. Pl. ÚS 78/06 (N 162/47 SbNU 145; 307/2007 Sb.), nález ze dne 15. ledna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 15/12 (N 13/68 SbNU 191; 82/2013 Sb.), nález ze dne 12. července 2010 sp. zn. IV. ÚS 3102/08 (N 142/58 SbNU 183) či nález ze dne 28. ledna 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)], že přichází-li v úvahu možnost ústavně konformního výkladu napadeného ustanovení, má tento přednost před kasací napadeného ustanovení. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena (princip minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci). Uvedené závěry lze vztáhnout ovšem nejen na ústavně konformní výklad konkrétního ustanovení, nýbrž v širším kontextu lze hledat ústavně konformní řešení celé problematiky. Ústavní soud proto posoudil, zda lze napadenou právní úpravu vyložit ústavně konformním způsobem tak, aby vyhovovala požadavkům garantovaným Listinou. Dospěl přitom k závěru, že není třeba přistupovat ke zrušení napadeného ustanovení, neboť lze nalézt ústavně konformní řešení uvedené problematiky.
27. Ustanovení § 17 odst. 4 katastrálního zákona nebylo původně součástí vládního návrhu. Bylo zařazeno do předlohy až na základě pozměňovacího návrhu ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Záměrem bylo přitom omezení rozsahu přezkumu soudních rozhodnutí katastrálním úřadem oproti přezkumu jiných listin na minimální možnou míru. Podle § 17 odst. 4 katastrálního zákona totiž katastrální úřad zkoumá toliko, zda soudní rozhodnutí splňuje náležitosti listiny pro zápis do katastru [viz § 17 odst. 2 písm. a) katastrálního zákona] a zda je toto rozhodnutí závazné i pro osoby, v jejichž prospěch je právo v katastru dosud zapsáno. Napadená část § 17 odst. 4 katastrálního zákona byla přijata s cílem, aby se zabránilo výmazu práv všech osob, které se neúčastnily řízení, z něhož vzešlo rozhodnutí, jež však má důsledky do právního postavení těchto nezúčastněných osob. Smysl této úpravy je tak zcela zřejmý, neboť je tímto způsobem zamezeno tomu, aby byl někdo zbaven vlastnictví, aniž by mohl jakkoliv proti tomu vystupovat. Z tohoto pohledu napadené ustanovení naplňuje ústavně zaručené právo zakotvené v čl. 38 odst. 2 Listiny.
28. Ve věci, která byla podkladem pro návrh na zrušení části § 17 odst. 4 katastrálního zákona, je nepochybné, že účastníci řízení před krajským soudem (tedy žalobci v řízení před krajským soudem, resp. navrhovatelé v řízení o povolení vkladu před katastrálním úřadem) se už právní mocí rozhodnutí pozemkového úřadu stali vlastníky v restituci vydaných nemovitostí. Nabývání vlastnictví věci rozhodnutím orgánu veřejné moci (resp. státního orgánu) je totiž jedním ze zákonem stanovených (a tradičních) důvodů nabývání vlastnického práva. Takto nabývání vlastnictví upravoval § 132 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 509/1991 Sb., a shodně jej upravuje též aktuálně účinný § 1114 občanského zákoníku. Nabytí vlastnického práva k věci je účinné, není-li v rozhodnutí stanoveno jinak, právní mocí rozhodnutí (srov. § 132 odst. 2 "starého" občanského zákoníku a § 1114 "nového" občanského zákoníku). V projednávané věci je však zjevné, že účastníci těchto řízení se nacházejí v obtížné situaci, kdy na jedné straně nejprve správní orgán a poté soud rozhodnutím určily jejich vlastnické právo, na straně druhé stav zápisu v katastru nemovitostí této skutečnosti neodpovídá, resp. na základě výkladu provedeného katastrálním úřadem jej do souladu se skutečností ani uvést nelze. Oprávněné osoby tak zdánlivě disponují pouze formálním vlastnictvím, neboť jsou sice pravomocně uznány jako vlastníci nemovitých věcí, avšak s těmito nemohou v danou chvíli nakládat, neboť nejsou (a nemohou být) ani jako vlastníci v katastru nemovitostí zapsány. Navrhovatel se domnívá, že tento rozpor lze vyřešit jedině zrušením části § 17 odst. 4 katastrálního zákona.
29. Podle názoru Ústavního soudu však existuje ústavně konformní řešení uvedeného rozporu, byť může být pro účastníky restitučního řízení poměrně zdlouhavé a nekomfortní. Je třeba vyjít z toho, že pokud byl proveden vklad vlastnického práva k nemovitostem, které posléze byly vydány v restitučním řízení oprávněným osobám, ve prospěch osob, které však účastníky tohoto restitučního řízení nebyly, má se za to, že převod na tyto osoby je třeba považovat za absolutně neplatné právní jednání ve smyslu § 588 občanského zákoníku, neboť bylo porušeno kogentní ustanovení § 5 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., jehož obsahem je mj. zákaz zcizování majetku dotčeného restitucemi. Ústavní soud přitom opakovaně konstatoval [srov. např. nález ze dne 11. prosince 1997 sp. zn. IV. ÚS 195/97 (N 161/9 SbNU 389)], že vzhledem ke smyslu zákona o půdě, kterým je odčinění alespoň některých majetkových křivd, je třeba restituční nároky považovat za nároky primární, a to i za cenu zásahu do již provedených majetkoprávních posunů. Jakýkoliv jiný výklad by činil § 5 odst. 3 tohoto zákona bezcenným.
30. Ve stávajícím případě se tedy nabízí postup, který naznačovali ve svých vyjádřeních účastníci řízení, resp. vedlejší účastník řízení. Katastr nemovitostí jakožto veřejný seznam je postaven na zásadě materiální publicity, na jejímž základě je poskytována ochrana osobě, která uskutečnila právní jednání v důvěře ve skutkový stav potvrzený údaji z veřejné evidence [k tomu blíže např. nález Ústavního soudu ze dne 1. srpna 2006 sp. zn. II. ÚS 349/03 (N 148/42 SbNU 199) nebo nález ze dne 11. května 2011 sp. zn. II. ÚS 165/11 (N 88/61 SbNU 359)]. Pokud však nastane situace, jako v nyní řešené věci, kdy existuje nesoulad mezi zapsaným a skutečným právním stavem, zná právní úprava prostředky k nápravě. Tyto prostředky jsou upraveny v § 985 a 986 občanského zákoníku. Zásada ochrany osoby, jíž svědčí skutečný právní stav (rozporný se stavem zapsaným do veřejného seznamu), se tedy dostává do kolize právě s principem materiální publicity, podle kterého osobě, která uskutečnila právní jednání s důvěrou ve skutkový stav potvrzený údaji z veřejné evidence, musí být v materiálním právním státě poskytována ochrana. V této souvislosti je možné opětovně poukázat na shora citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 165/11, v němž bylo řečeno, že s ohledem na to, že princip ochrany dobré víry nového nabyvatele působí proti principu ochrany vlastnického práva původního vlastníka, je nutno najít praktickou konkordanci mezi oběma protikladně působícími principy tak, aby zůstalo zachováno maximum z obou, a není-li to možné, aby výsledek byl slučitelný s obecnou představou spravedlnosti.
31. Podle § 985 občanského zákoníku platí, že není-li stav zapsaný ve veřejném seznamu v souladu se skutečným právním stavem, může se osoba, jejíž věcné právo je tím dotčeno, domáhat odstranění tohoto nesouladu, jakož i zápisu toho, že takové své právo uplatnila (poznámka spornosti zápisu). Ustanovení § 986 občanského zákoníku pak upravuje specifický případ, kdy určitá osoba tvrdí, že je ve svých právech dotčena zápisem ve veřejném seznamu, který byl proveden jednak ve prospěch jiného, jednak bez právního důvodu. Na uplatnění nároku podle § 985, resp. § 986 občanského zákoníku je pak navázána úprava obsažená v § 24 katastrálního zákona, na jehož základě lze požadovat, aby ten, kdo veřejný seznam vede, zapsal do katastru poznámku spornosti, a to tehdy, není-li stav zapsaný v katastru v souladu se skutečným právním stavem a odstranění nesouladu se domáhá osoba, jejíž věcné právo je dotčeno, pokud prokáže, že své právo uplatnila u soudu, nebo jestliže někdo tvrdí, že je ve svém právu dotčen zápisem provedeným v katastru bez právního důvodu ve prospěch jiného. Pokud nebyly pochybnosti o správnosti zápisu odstraněny souhlasným prohlášením osoby dosud v katastru zapsané a osoby o zápis usilující [§ 66 vyhlášky č. 357/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální vyhláška)], zapíše katastrální úřad poznámku spornosti zápisu, která působí proti zápisu provedenému na základě napadeného právního jednání a na něj navazujícím zápisům, také na základě oznámení soudu o podané žalobě nebo na základě doloženého návrhu žalobce, pokud žalobce podal žalobu o určení, že právní jednání, na jehož základě má být zapsáno právo do katastru, je neplatné, zdánlivé nebo zrušené.
32. Pokud uvedenou právní úpravu vztáhneme na věc, z níž vzešel stávající návrh Krajského soudu v Praze, nabízí se postup, při němž otázku vlastnictví vydaných pozemků uplatní oprávněné osoby (tj. žalobci, resp. navrhovatelé v řízení před katastrálním úřadem) u příslušného obecného soudu žalobou na určení vlastnictví, což ve svém důsledku může vést k žádoucímu stavu, tedy výmazu vlastnického práva dosud zapsaných osob, jež nabyly vlastnické právo v rozporu s § 5 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., ve prospěch práva nabytého oprávněnými osobami.
33. Z výše uvedeného je zřejmé, že samotná aplikace napadené části § 17 odst. 4 katastrálního zákona nemá pro oprávněné osoby negativní ústavněprávní konsekvence. Svého vlastnického práva nejsou zbaveni, toliko se jim prodlužuje cesta k dosažení optimálního právního stavu. Naopak pokud by došlo ze strany Ústavního soudu ke zrušení napadeného ustanovení, byla by ohrožena práva těch osob, které nebyly účastny řízení, z něhož vzešlo rozhodnutí, jež je podkladem pro zápis do katastru nemovitostí. I z tohoto hlediska má § 17 odst. 4 katastrálního zákona širší dosah než § 5 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb.
34. Na základě výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že nejsou dány důvody ke zrušení napadeného § 17 odst. 4 katastrálního zákona ve slovech "... dále, zda je toto rozhodnutí závazné i pro osoby, v jejichž prospěch je právo v katastru dosud zapsáno.", a proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************