VII.
Obsahový soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem
18. Ústavní soud se nejprve zabýval základní tezí návrhu, podle níž je zákon v napadených ustanoveních diskriminační. K tomu, v souladu se svou judikaturou, uvádí, že ústavní zásadu rovnosti chápe především v relativním smyslu tohoto slova. Rozlišování mezi různými subjekty práva je možné a ústavně plně přípustné, nesmí však být projevem libovůle (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37, který se stal součástí ustálené judikatury Ústavního soudu České republiky).
19. Rovnost je, ze své definice, kategorií relativní i v jiném smyslu. Uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení (srov. též citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92). Zatímco zpravidla není těžké stanovit, zda právní úprava zachází se dvěma situacemi rozdílně nebo stejně, zcela klíčovým krokem pro aplikaci všeobecné zásady rovnosti je stanovit, zda jsou dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, vskutku srovnatelné, tedy zda jsou relevantně podobné. To si vyžaduje analýzu opírající se o kritérium relevance. V jednoduchých případech, kdy je srovnatelnost (nebo naopak nesrovnatelnost) bez dalšího patrná, se Ústavní soud blíže těmito otázkami nezabývá. Ve složitých případech aplikace práva vymezení či určení skupiny osob, které lze z hlediska zachování principu rovnosti srovnávat, patří k nejobtížnějším úkolům při aplikaci tohoto principu (srov. k tomu obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 72, odst. 57, vyhlášen pod č. 280/2006 Sb.).
20. Posouzení srovnatelnosti, a tedy nalezení kritéria relevance, v sobě nezbytně zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu a účelu přezkoumávané právní úpravy [k těmto otázkám srov. Bobek, M. - Boučková, P. - Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace. C. H. Beck, Praha 2007, zejména kapitola I. a II.]. Základním vodítkem je výčet objektivizovaných přívlastků, na jejichž základě je nepřípustné jakékoliv rozlišování nebo odlišné zacházení (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a obdobná antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních lidsko-právních instrumentech). Všeobecnou zásadu zákazu diskriminace, které se dovolává tento návrh, odlišuje od zvláštního zákazu konkrétního druhu diskriminace to, že v posléze uvedeném případě je právem zakázané kritérium diferenciace výslovně označené. Ústavní soud proto musel nejprve zvážit, zda jsou navrhovatelem srovnávané situace, s nimiž zákon zachází odlišným způsobem, vskutku srovnatelné z hlediska principu zákazu diskriminace, a jsou-li tedy relevantní pro argumentaci zákazem diskriminace.
21. Navrhovatel zpochybňuje zákonnou úpravu, která zakládá podíl obcí na celostátním hrubém výnosu některých daní jako poměr násobku počtu obyvatel obce a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice (tyto koeficienty jsou uvedeny v příloze č. 2). Důvod této zákonné úpravy je vysvětlen v důvodové zprávě k uvedenému zákonu. Podle této zprávy "nelze připustit, aby do jednotlivých obcí byly výnosy daní alokovány plošně pouze poměrem počtu obyvatel obce na počtu obyvatel ČR. Došlo by tak k výraznému propadu ve zdrojích zejména magistrátních a velkých měst - dopad by činil cca 15 mld. Kč. Ukázalo se, že v současnosti je jediným použitelným ukazatelem, na který je možné vázat výši příjmu obce, její velikost. Stanoveno bylo 14 velikostních kategorií. Při stanovení velikostních kategorií obcí se vycházelo mj. ze směrodatných odchylek od průměrného výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti na obyvatele. Byly vygenerovány koeficienty velikostních kategorií obcí. ... Tento přístup je velmi silným motivačním prvkem pro žádoucí slučování nejmenších obcí. Výnosy daní logicky spjaté s územím obce jsou převážně důsledně obcím ponechány jako jejich výlučné daňové příjmy. Tímto systémem se zvýší daňové příjmy přibližně třem čtvrtinám obcí v ČR a sníží jedné čtvrtině.".
22. Označeným ustanovením zákona dochází podle navrhovatele k diskriminaci některých obcí. V tom vidí porušení zákazu diskriminace ve smyslu čl. 1, resp. čl. 3 Listiny základních práv a svobod. S přihlédnutím ke smyslu ústavní zásady všeobecného zákazu diskriminace a k účelu zákonné úpravy rozpočtového určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům není podle Ústavního soudu vůbec srovnatelná situace a postavení např. obce do 100 obyvatel a obce mezi 10 001 a 20 000 obyvateli. Pokud tedy zákonodárce vytvořil celkem 14 kategorií obcí s koeficienty velikostní kategorie obce od 0,4213 (pro obce do 100 obyvatel) do 2,7611 (pro hlavní město Prahu), nelze hovořit o rozdílné regulaci srovnatelných situací, nýbrž o nestejném zacházení s nestejnými situacemi. Je proto z ústavního hlediska plně opodstatněné a nemůže založit ústavní problém nestejného zacházení se stejným, pokud zákonodárce s odlišnými kategoriemi obcí zachází odlišně a diferencuje je do 14 skupin na základě počtu obyvatel. V tomto aspektu proto Ústavnímu soudu nezbylo, než se ztotožnit s notorietou, na kterou upozornilo i Ministerstvo financí, tj. že rozsah činností, které obce zajišťují, se do značné míry liší právě i v závislosti na jejich velikosti. Větší obce se stávají přirozenými spádovými centry života, a z toho pak vyplývají i určité požadavky na jejich infrastrukturu a na zajištění jejich provozu. Tuto infrastrukturu přitom využívají i obyvatelé menších obcí.
23. Nelze se ani ztotožnit s tím, že by rozdělení obcí do 14 kategorií bylo svévolné. Nutno poznamenat, že každé rozlišování nutně vede k určité schematizaci a k normativnímu přesahu úpravy směrem negativním i pozitivním. Každá obecná norma, která diferencuje regulované vztahy a podrobuje je rozdílné regulaci, může být v některých individuálních případech příliš široká, a v jiných případech naopak málo široká. Jinými slovy, není zcela vyloučeno, že některé obce mezi 1 501 až 5 000 obyvatel by byly, s ohledem na tam již existující infrastrukturu či jiné relevantní okolnosti, hodny stejného koeficientu jako obce mezi 5 001 až 10 000 obyvatel. Výhody obecné úpravy, spočívající ve snadné vynutitelnosti a možnosti zautomatizovat rozhodovací proces v oblasti aplikace práva [viz k tomu Boguszak, J.: K teorii tvorby práva (hodnoty, normy, právní principy), in: Právnická fakulta UK 1348 - 1998. Jubilejní sborník, Praha: Karolinum 1998, str. 164 násl.], však v zásadě jednoznačně převáží nad možným negativním záběrem obecného kritéria normy v individuálním případě. Tyto závěry platí o to více v oblastech zvýšeného automatizování aplikačního procesu, jako je právě daňová oblast (viz Boguszak, citovaná práce).
24. Protože Ústavní soud nedovodil, že by postavení obcí s různě velkým počtem obyvatelstva bylo srovnatelné, nebylo nutné ani dále přezkoumávat, zda jsou tu důvody, které, ve smyslu jeho judikatury, ospravedlní rozdílné zacházení se subjekty ve srovnatelné situaci (včetně otázky veřejného zájmu, objektivního a rozumného ospravedlnění a proporcionality). V daném případě se totiž, a to Ústavní soud opětovně zdůrazňuje, o srovnatelnou situaci vůbec nejedná. Postupoval-li by v tomto případě Ústavní soud jinak, překročil by pravomoci dané mu ústavním pořádkem České republiky a zasahoval by do autonomní sféry politického rozhodování, neboť o tom, zda bude zacházeno s nestejným odlišně či stejně, náleží rozhodnout v zásadě výhradně normotvůrci.
25. Dovodil-li Ústavní soud nesrovnatelnost situací, s nimiž je zacházeno odlišně, nemá pak ani pravomoc dále přezkoumávat zákonnou úpravu z hlediska porušení principu rovnosti. Takováto regulace odlišných situací je totiž zásadně otázkou politické úvahy zákonodárce: "V situaci, kdy tu je adekvátní důvod, který dovoluje rozlišení dvou typových situací, rozlišení může, ale nemusí být normotvůrcem učiněno. Rozhodnutí, zda se tak stane, závisí jen na normotvůrci samotném: do tohoto procesu politického uvážení nesmí zasahovat soud. Ústavně konformní tak bude v situaci adekvátního důvodu dovolujícího rozlišení jak úprava toto rozlišení činící, tak úprava, která toto rozlišení nerealizuje, protože ani v jednom případě nelze hovořit o svévoli normotvůrce" [takto s odkazem na doktríny R. Alexyho Bobek, M. - Boučková, P. - Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace, C. H. Beck, Praha 2007, str. 56, zvýraznění v originále]. Toliko jako obiter dictum k tomu Ústavní soud uvádí, že ostatně ani účinky nové právní úpravy, ve srovnání s právní úpravou předchozí, nejsou diskriminační ani v tom srovnání, které (mylně, jak z výše uvedeného vyplývá) předkládá navrhovatel. Jak uvedl Svaz měst a obcí České republiky, v každé velikostní kategorii obcí lze najít obce, ve kterých v důsledku nové právní úpravy došlo k poklesu, případně růstu příjmů; poklesy v příjmech přitom nastaly u obcí ležících v regionech s vyšší regionální ekonomickou aktivitou.
26. Podle návrhu jsou napadená ustanovení zákona rovněž v rozporu s čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy, protože přijatá právní úprava nezaručuje malým obcím dostatečný příjem k plnění jejich funkcí a k tomu, aby mohly zajistit svým občanům životní podmínky srovnatelné s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci obyvatel do velkých měst a vylidňování venkova.
27. Kromě tohoto konstatování nepřinesl návrh žádnou další ústavněprávní argumentaci. Prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu by podle jeho názoru nastal pouze tehdy, pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje ústavně zaručené právo územních samosprávných celků na samosprávu podle čl. 8 Ústavy. Návrh takovouto argumentaci nepřinesl a v řízení před Ústavním soudem nebylo zjištěno, že by stávající právní úprava znemožňovala některým kategoriím obcí, zejména těm malým, jejich samosprávnou existenci, tj. že by jejich příjem klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy ve smyslu čl. 8 Ústavy.
28. Návrh argumentuje také tlakem státu na slučování malých obcí, čímž státní moc vědomě akceleruje v podstatě likvidaci malých obcí. Dochází rovněž k fiktivnímu navyšování počtu obyvatel u obcí, které jsou na pomezí jednotlivých kategorií. K tomu lze poznamenat, že každá právní úprava může v praxi vyvolávat některé rozporuplné či problematické důsledky. Posoudit otázku účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy je však pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže.
29. Návrh uvádí, že skutečným smyslem zrušení napadených ustanovení má být vyprovokování veřejné debaty a následné stanovení "životního minima obce, tj. zákonné garantování takových příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i obyvatelům menších obcí.". Ústavní soud v tomto bodě zdůrazňuje, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není proto smyslem jeho rozhodovací činnosti zahajovat či spouštět jakoukoliv politickou diskusi. Většina účastníků řízení, stejně jako dalších institucí, které se k návrhu vyjádřily, zdůraznila komplexní politickou povahu celé věci, která vyžaduje jistou míru experimentování, ale také zkušeností s reálným časovým dopadem zákona do fungování jednotlivých obcí. Ústavní soud upozorňuje, že s ohledem na podstatu fungování soudní moci žádnými informacemi v těchto oblastech nedisponuje a disponovat ani nemůže. I proto mu nepřísluší se k účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy jakkoliv vyjadřovat (obdobné úvahy vedly Nejvyšší soud USA k formulování zásady zdrženlivosti soudu v otázkách primárně politických - viz political question doctrine).
30. Podle čl. 5 Ústavy České republiky je politický systém založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy. Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin (čl. 6 Ústavy). Ústavní soud proto uzavírá, že mají-li jednotliví navrhovatelé jako představitelé moci zákonodárné za to, že jimi napadená právní úprava je nevhodná či vyvolávající negativní důsledky, mohou usilovat o změnu v rámci politické soutěže, nikoliv v rámci soudní kontroly ústavnosti, která ze své podstaty musí být omezena pouze na otázky ústavněprávní povahy. Pokud by Ústavní soud návrhu vyhověl a rozhodl celou věc místo zákonodárce, porušil by nejen citovaná ustanovení Ústavy, ale zejména by učinil zbytečnou soutěž politických stran, jejichž úkolem je mj. právě předkládat z hlediska jejich voličů nejvhodnější způsoby rozdělení státního rozpočtu.
31. S ohledem na shora uvedené právní závěry Ústavní soud rozhodl tak, jak je ve výroku uvedeno.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************