X.b
Právo na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajících se základních práv a svobod
43. Další klíčové měřítko hodnocení návrhu představuje ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého sice může být soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy vyloučen (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta první in fine), z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta druhá).
44. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře dal opakovaně najevo, že má-li každý podle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže toto právo - těmito podmínkami a pravidly - na druhé straně popřít. Citovaný čl. 36 odst. 2 Listiny je toho logickým důsledkem; reflektována je odlišná relevance základních práv a svobod, jimž přísluší z jejich rozdílné povahy logicky vyšší ochrana než právům založeným toliko zákonem [nález sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)].
45. Právo na soudní přezkum zákonnou výlukou nedotčeného rozhodnutí orgánu veřejné správy je tak veřejným subjektivním právem zaručeným na ústavní úrovni. Ústavní soud tedy dále přistoupil k posouzení, zda se postup poskytovatele dotace podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech dotýká některého ze základních práv a svobod jejího příjemce.
46. Jak již bylo výše uvedeno, postupem podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech může dojít k zásahu do legitimního očekávání příjemce dotace. Pokud totiž příjemce dotace dodrží veškeré podmínky, které mu byly v rozhodnutí o udělení dotace, právních předpisech i případných dalších normativech pro čerpání a používání dotace stanoveny, pak mu vzniká legitimní očekávání, že mu bude celá dotace poskytnuta. V případě, že z důvodu pouhé nedůvodné domněnky na straně poskytovatele dojde k pozastavení výplaty části dotace, je takovýto postup zásahem do legitimního očekávání příjemce, že mu bude celá dotace vyplacena a bude ji moci použít na stanovený účel. Porušení tohoto legitimního očekávání není jen zásahem do jeho právní jistoty, jak bylo popsáno výše, ale též zásahem do jeho práva na ochranu majetku, jak jej upravuje čl. 11 Listiny.
47. V judikatuře Ústavního soudu totiž je chráněno legitimní očekávání jako jeden z principů vyplývajících z principu právního státu (viz výše v bodech 37 a násl.), principu určitosti, bezrozpornosti a předvídatelnosti právní úpravy [srov. nález sp. zn. I. ÚS 287/04 ze dne 22. 11. 2004 (N 174/35 SbNU 331)] či z principů dobré správy, ale Ústavní soud též v řadě svých rozhodnutí shledává ochranu legitimního očekávání v souvislosti s ochranou vlastnického práva, v širším smyslu majetku [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) či nález sp. zn. IV. ÚS 525/02 ze dne 11.11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].
48. Obojaký význam ochrany legitimního očekávání zdůraznil Ústavní soud ve svém rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), v němž dospěl k závěru, že dodatečné snížení výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za účelem snížení výdajů státního rozpočtu neobstojí s ohledem na legitimní očekávání účastníků stavebního spoření. Poté, co účastník splnil podmínky pro vznik nároku na státní podporu za určitý kalendářní rok, mohl legitimně očekávat, že ze strany státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotného nároku. Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, resp. ochrany nabytých práv podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak s ohledem na majetkovou povahu nároku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Toto ustanovení se totiž nevztahuje jen na již nabytý (existující) majetek, nýbrž poskytuje též ochranu legitimnímu očekávání nabytí takovéhoto majetku.
49. I podle judikatury Evropského soudu pro lidská právaje integrální součástí ochrany majetkových práv také ochrana legitimního očekávání, tedy ochrana nároku, na jehož splnění má oprávněný přinejmenším legitimní očekávání (ésperance légitime/legitimate expectation). Ústředním pravidlem při posuzování existence takovéhoto legitimního očekávání je ohled na konkrétní a individuální okolnosti případu, které ve svém souhrnu měly založit legitimní očekávání jako majetkový zájem chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku, 11. 1. 2007, č. 73049/01, odst. 63 - 65, nebo rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Glaser proti České republice, 14. 2. 2008, č. 55179/00, odst. 50 - 52).
50. Navrhovatel případně poukázal na paralelu pozastavení čerpání dotace s obdobným institutem zajištění finančních prostředků v rámci trestního řízení, o kteréžto otázce v poslední době Ústavní soud opakovaně rozhodoval. V těchto případech je též velmi silný veřejný zájem na omezení majetkových práv osob podezřelých z majetkové trestné činnosti, jejichž finanční prostředky jsou zajištěny za účelem případné budoucí úhrady jejich finančních závazků vůči státu či poškozeným. Ústavní soud ve své nálezové judikatuře k tomuto institutu zdůraznil roli soudů jako ochránců proporcionality mezi ochranou tohoto veřejného zájmu a ochranou práv dotčených osob. Účelem soudního přezkumu zajištění peněžních prostředků na účtu obviněného je posoudit přiměřenost tohoto opatření ve smyslu poměru mezi závažností prověřované trestné činnosti a rozsahem zajištění ve vztahu k možnostem dotčené osoby jako podnikatele dále vykonávat činnosti, jež s tímto podnikáním souvisí [nález sp. zn. I. ÚS 2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429)]. Rozhodnutí orgánu veřejné moci o žádosti o omezení zajištění peněžních prostředků musí být řádně odůvodněno, a to s ohledem na rozsah zajištění, specifika stíhané trestní věci a vznik případné majetkové škody [nálezy sp. zn. IV. ÚS 3501/13 ze dne 5. 8. 2014 a sp. zn. I. ÚS 3502/13 ze dne 17. 4. 2014 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Ústavní soud poukázal i na časovou dimenzi institutu zajištění peněžních prostředků na účtu - pokud orgány činné v trestním řízení nezohlední délku trestního řízení a prognózu jeho dalšího vývoje při rozhodování o dalším trvání tohoto zajišťovacího opatření z pohledu přiměřenosti, porušují právo na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny [nález sp. zn. III. ÚS 1396/07 ze dne 19. 3. 2009 (N 62/52 SbNU 609)]. Všechny tyto požadavky jsou podle citovaných rozhodnutí Ústavního soudu úlohou obecných soudů za účelem vyvážení veřejného zájmu a práv dotčených osob.
51. Rozhodnutí poskytovatele o pozastavení čerpání dotace je též odůvodněno veřejným zájmem na ochraně před porušováním právních povinností příjemci, zejména před porušením rozpočtové kázně či před podvody, nicméně absence soudní kontroly v tomto případě neumožňuje zohlednit a chránit zájem příjemce dotace a jeho legitimní očekávání na čerpání již jednou přidělené dotace. I když je zřejmé, že toto očekávání nemohou mít příjemci, kteří pravidla porušili, absence soudní kontroly neumožňuje ani těm, kteří žádná pravidla neporušili, aby se domohli ochrany svého legitimního očekávání na nabytí majetku, který jim byl rozhodnutím příslušného státního orgánu poskytnut (§ 14 zákona o rozpočtových pravidlech). Rozhodnutím o poskytnutí dotace totiž bylo konstituováno legitimní očekávání příjemce, že mu dotace bude poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, tak mu budou ve stanovených termínech za stanovených podmínek přiznané peněžní prostředky vyplaceny. Na tom nic nemění ustanovení § 14 zákona o rozpočtových pravidlech o tom, že na dotaci není právní nárok, neboť poté, kdy je vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech, jedná se ze strany příjemce o vymahatelnou pohledávku. Rozhodnutí o pozastavení čerpání dotace je pak zásahem do očekávání příjemce, že mu bude z titulu této pohledávky plněno.
52. I kdyby posléze poskytovatel dospěl k závěru, že nedošlo k porušení povinností příjemce, a následně pozastavené finanční prostředky příjemci vyplatil, prodlení v čerpání finančních prostředků z přiznané dotace způsobené státem může být vážným zásahem do majetkových práv příjemce, neboť může vyvolat dodatečné finanční náklady, zdražení nebo dokonce zmaření celé plánované investice. Tedy i v důsledku pozastavení čerpání dotace zpravidla dojde k zásahu do majetku příjemce tím, že mu bude způsobena majetková škoda. Absence soudního přezkumu pozastavení dotace, tedy nemožnost vydání soudního rozhodnutí, které by deklarovalo protizákonnost postupu poskytovatele dotace, pak tedy též může znemožnit či ztížit příjemci vymožení škody, která mu nedůvodným rozhodnutím o pozastavení dotace byla způsobena, čímž dojde rovněž k zásahu do jeho vlastnického práva.
53. Ústavní soud uzavírá, že pozastavení výplaty části dotace podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je zásahem do legitimního očekávání příjemce na nabytí majetku, tedy zásahem do práva na ochranu majetku a vlastnického práva, zakotveného v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Proto tento zásah orgánu veřejné moci jako zásah do základního práva příjemce musí být podle čl. 36 odst. 2 druhé věty Listiny podroben soudnímu přezkumu. Vyloučení soudního přezkumu stanovené v napadeném ustanovení je tedy neústavní.
54. Navrhovatel vyjádřil rovněž názor, že vedle bezprostředního zásahu do vlastnického práva příjemce dotace bude v řadě případů porušeno též jeho právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, chráněné čl. 26 Listiny. Ústavní soud shledává s ohledem na své výše uvedené závěry o rozporu napadeného ustanovení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k čl. 11 Listiny za nadbytečné se zabývat možností zásahu, kdy může návazně či vedle zásahu do legitimního očekávání na získání majetku pozastavení čerpání dotace způsobit i porušení práva na podnikání podle čl. 26 Listiny.
55. To neznamená, že by si Ústavní soud nebyl vědom toho, že podnikání či provozování jiné hospodářské činnosti příjemce dotace může být pozastavením již jednou přiznané dotace ztíženo či omezeno. A to i s přihlédnutím k řetězení dalších zásahů, na které poukazuje navrhovatel, například pozastavení stavebních prací, eventuálně jejich zakonzervování, které návazně povede k jejich zmaření či prodražení. Nicméně pro konstatování zásahu do práva příjemce na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny postačí závěr o zásahu způsobeném pozastavením čerpání dotace do vlastnického práva příjemce.