XII/g
K § 15 odst. 1, 2 (výše finanční náhrady)
242. Navrhovatelé a vedlejší účastník 1) dále v zásadě shodně namítají, že právní úprava § 15 odst. 2 je protiústavní s ohledem na celkovou výši finanční náhrady, přičemž zpochybňují její vazbu na rozsah a hodnotu původního majetku. Vedlejší účastníci uvádí, že "nikde v zákoně ani v důvodové zprávě" není uveden přesný seznam majetku, na základě něhož se dospělo k ocenění (odst. 19). Dále podle vedlejšího účastníka 1) není zřejmé, zda do souhrnu nahrazovaného majetku byl zohledněn zákon č. 298/1990 Sb., majetek vydaný tzv. exekutivní cestou v letech 1996 až 1998 a částky vydané z titulu tzv. hospodářského zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb. Dále pak navrhovatelé uvádějí, že "[č]ástka při odškodňování za údajně nevydaný majetek je diskriminační (církvím se vyplácí náhrada za údajně tržní ceny, všem ostatním restituentům, ale i osobám, kterým byl od roku 1919 zabírán majetek na základě pozemkové reformy, za ceny tabulkové)" - odst. 29 b), obdobně část 5.9, odst. 50, že neexistuje povinnost státu cokoliv nahrazovat, zvláště ne v tržních cenách (část 5.9, odst. 49), že ESLP "akceptoval i velmi nízkou náhradu, když projednával tzv. pilotní projekt proti Polsku ve věci odškodnění za majetek ponechaný za řekou Burg" (správně "Bug"; část 5.9, odst. 51), že během roku 1949 byly na církve vynaloženy vyšší objemy prostředků než v předchozích letech (část 5.9, odst. 52). Rovněž navrhovatelé pochybují o rozsahu původního majetku, který se má nahrazovat. Církvím se má podle jejich názoru "vyplácet náhrada za větší majetek, než jim (po revizi pozemkové reformy) měl zůstat" (část 5.10, odst. 56).
243. Z předložených námitek není zřejmé, které z nich mají podporovat tvrzení protiústavnosti zákona, resp. konkrétního ustanovení. Z hlediska ústavnosti právní úpravy je nutno se zaměřit na otázku výše celkové náhrady podle § 15 odst. 2 a otázku rovnosti restituentů, kterým byla podle některého z restitučních zákonů rovněž "finanční náhrada" vyplácena.
244. Pokud jde o celkový rozsah původního majetku (resp. rozsah majetku nahrazovaného podle § 15) zdůrazňuje Ústavní soud, že předmětem řízení před Ústavním soudem nemůže být skutkové dokazování stran přesných výměr původního majetku, neboť tato skutečnost nemá vazbu na ústavnost napadeného zákona.
245. Podle důvodové zprávy tvořila (k 25. 2. 1948) velikost původního majetku církví a náboženských společností: lesní půda 181 326 ha, zemědělská půda 72 202 ha, vodní plochy 3 611 ha, zastavěné plochy 600 ha, ostatní plochy 3 894 ha, budovy 324 ha. Pozemky ve správě Pozemkového fondu České republiky dotčené ustanovením § 29 zákona č. 229/1991 Sb., evidované k 1. 5. 2011, tvořily výměru: zemědělské pozemky (orná půda, trvalý travní porost, chmelnice, vinice, ovocný sad, zahrada) 32 760 ha, vodní plocha 709 ha, ostatní plocha 1 995 ha, zastavěná plocha a nádvoří 127 ha, lesní pozemky (určené k plnění funkce lesa) 37 ha, druh neurčen (bez uvedení druhu pozemku) 12 784 ha, celkem 48 412 ha. Lesy České republiky, s. p., evidovaly k 28. únoru 2011 ve své správě původní majetek církví a náboženských společností o celkové výměře 151 777 ha lesních pozemků, 33,7 ha pozemků zastavěné plochy a nádvoří a z toho 11,7 ha zastavěných ploch budov.
246. Vznesené námitky jsou dvojí intenzity: a) rozsah původního majetku zahrnuje i nemovitosti, na něž se vztahoval zákon č. 142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, ve znění pozdějších předpisů, čímž byly údaje v důvodové zprávě nadhodnoceny o několik řádů oproti skutečnosti; b) rozsah původního majetku, jak je obsažen v důvodové zprávě, při nedostatku dalších podkladů není přesný.
247. K oběma námitkám je nutno uvést, že ze samotného zákona č. 428/2012 Sb. neplyne, že by se v případě finanční náhrady podle § 15 odst. 1, 2 mělo jednat o výsledek konkrétní ekonomické či matematické metody, která by byla aplikována na konkrétní soubor majetku, zvláště s ohledem na výše uvedený účel finanční náhrady, který má proměnlivý poměr náhradové a vyrovnávací složky ve vztahu ke každé z církví. Ze zákona tedy neplyne, že by předpokládal konkrétní identifikaci nahrazovaného majetku a jeho ocenění konkrétní ekonomickou metodou, přičemž souhrn částek by pak představoval celkovou sumu finanční náhrady. Z hlediska testu ústavnosti zákona s rozpočtovými dopady je rozhodující, do jaké míry má částka finanční náhrady elementární vazbu na dostupné údaje a cenové relace, tedy zda napadená ustanovení § 15 odst. 1, 2 nejsou výsledkem iracionálního chování zákonodárce, náhodných změn (omylů) v průběhu legislativního procesu apod. [mutatis mutandis nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (220/2012 Sb.), bod 72; nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.), bod 51; nález sp. zn. Pl. ÚS 20/09 ze dne 15. 11. 2011 (N 195/63 SbNU 247; 36/2012 Sb.), bod 25].
248. K námitce sub a) je nutno dodat, že vychází z nesprávného předpokladu, že nemovitosti spadající pod zákon č. 142/1947 Sb. jsou (mají být) vyloučeny z restitučního zákonodárství z toho důvodu, že majetková křivda měla nastat před rozhodným datem 25. 2. 1948. Pro zařazení do rozhodného období je rozhodné, kdy nastala majetková křivda, nikoliv kdy nastala účinnost zákona. Zákon č. 142/1947 Sb. byl přijat 11. července 1947, s účinností od 12. srpna 1947, byl však v rozhodném rozsahu realizován až po 25. únoru 1948. Prováděcí vládní nařízení č. 1/1948 Sb., kterým se provádějí některá ustanovení zákona o revisi první pozemkové reformy, nabylo účinnosti až 9. ledna 1948. Podle tohoto nařízení musela být vlastníkovi dána výpověď tak, aby půda mohla být převzata vždy k 1. březnu nebo 1. říjnu běžného roku. V § 23 odst. 1 vládního nařízení č. 1/1948 Sb., ve znění vládního nařízení č. 90/1948 Sb., bylo stanoveno, že výpověď z hospodaření na přejímaných nemovitostech podle § 12 náhradového zákona, tzn. zákona č. 329/1920 Sb. z. n. budiž dána aspoň tříměsíční, a to tak, aby převzetí půdy se mohlo uskutečnit buď ke dni 1. března, nebo 1. října běžného roku s tou výjimkou, že pro převzetí půdy ke dni 1. března 1948 stačí výpověď jednoměsíční. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na výklad k § 5 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. Je tedy rovněž nerozhodná hypotetická úvaha navrhovatelů, kolik nemovitostí vlastníku "mělo zůstat" po pozemkové reformě a její revizi, když podobná úvaha se neuplatnila ani ve vztahu k ostatním restituentům podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 229/1991 Sb.
249. K námitce sub b) je nutno dodat, že přezkum ústavnosti není založen na ověřování výměr původního majetku. Z hlediska výše vymezených kritérií je úkolem Ústavního soudu posoudit, zda existují vazby uvedených výměr na údaje, které měl zákonodárce a Ústavní soud k dispozici, zda tedy právní úprava není výsledkem iracionálního chování zákonodárce či náhodných změn (omylů) v průběhu legislativního procesu. V takovém případě je požadavek vedlejšího účastníka 1) na přesnost (plynoucí z požadavku na položkový seznam původního majetku) podstatně relativizován ve prospěch ověření základu údaje o původním majetku zejména v uvedeném rozsahu lesní půdy 181 326 ha a zemědělské půdy 72 202 ha. Tyto údaje však nebyly ze strany navrhovatelů ani vedlejších účastníků podstatným způsobem zpochybněny.
250. Vláda ve svém vyjádření především konstatuje, že při přípravě návrhu zákona byly přezkoumány dostupné archivní materiály k rozsahu církevního majetku. V důsledku povodní z roku 2002 nyní nejsou k dispozici údaje o původním církevním majetku z období revize první pozemkové reformy. Byly proto využity údaje vztahující se k provedení první pozemkové reformy, a to i vzhledem ke kvalitě, kterou úředníci v období 1. republiky oproti období po II. světové válce odváděli. K tomu vláda ve svém vyjádření považuje za nezbytné dodat, že první pozemková reforma se vztahovala pouze na velkostatky se zemědělskou půdou nad 150 ha nebo veškerou půdou nad 250 ha. Církevní statky s menší výměrou, např. pozemky farností, menší statky řádů a kongregací v těchto číslech zahrnuty nejsou. Dále zde chybí církevní majetek nabytý v druhé polovině 30. let nákupy, dary a dědictvími, který nebyl přihlášen do první pozemkové reformy jako církevní. Rovněž jakékoliv údaje o majetku přihlášeném k revizi první pozemkové reformy neobsahují statky s menší výměrou, na které se revize první pozemkové reformy nevztahovala (hranice byla 50 ha, resp. 30 ha), což se vedle farního majetku týká i majetku nekatolických církví a náboženských společností. Z dat poskytnutých Pozemkovým fondem České republiky a Lesy České republiky, s. p., vyplývá, že pouze tyto dvě instituce obhospodařovaly v roce 2011 cca 200 tis. ha původního církevního majetku. Značná část původního církevního majetku se přitom dále nachází ve vojenských újezdech, v národních parcích a ve vlastnictví obcí, krajů a fyzických a právnických osob.
251. Je zároveň zřejmé, že stát (žádný z jeho orgánů) v minulosti nevedl a ani dnes nevede samostatný seznam církevního jmění ani církevního majetku ve vlastnictví oprávněných osob či jejich právních předchůdců ani seznam původního majetku, jak je vymezen v § 2 písm. a). Podle dostupné literatury, na kterou částečně odkazují důvodová zpráva a vyjádření vlády, podléhalo v případě katolických institucí záboru během první pozemkové reformy v historických zemích 58 964 ha zemědělské a 238 639,04 ha veškeré půdy (Otáhal, M. Římskokatolická církev a první pozemková reforma. In: Černý, B. et al. Církve v našich dějinách. Praha: Orbis, 1960, s. 132). Součet je založen na údajích z Voženílek, J. Předběžné výsledky pozemkové reformy. Praha, 1930, a z Červinka, E. Jak byla provedena pozemková reforma na velkostatcích římskokatolické církve. Praha, 1933. Zároveň bylo konstatováno, že prováděním první pozemkové reformy zůstal pozemkový majetek církve "v podstatě zachován", neboť ze zabrané půdy zůstalo reformou nedotčeno 84,59 % (Otáhal, s. 133). Celkový rozsah půdy katolické církve spadající do záboru byl podle jiného autora 235 441 ha, s tím, že k převzetí státem došlo jen asi u 10 %, to ovšem k dřívějšímu datu, [Motyčka, J. Církevní velkostatky v naší republice. Praha, nedatováno (pravděpodobně 1926/27), s. 42 - 43]. K rozsahu církevního majetku spadajícího do první pozemkové reformy obsahují internetové stránky Ministerstva kultury další podrobnější údaje a kopie archivních materiálů (zejména k rozloze jednotlivých církevních velkostatků). Individuálním šetřením tak bylo po provedení pozemkové reformy zdokumentováno 118 327 ha veškeré půdy ve vlastnictví diecézí katolické církve a 67 515 ha ve vlastnictví řádů katolické církve, celkem 185 842 ha (dokument "příloha č. 11, tabulka - zdokumentovaný rozsah majetku církevních velkostatků a farností" ve spojení se skeny archivních podkladů v dokumentu "příloha č. 9, archivní doklady o původním církevním majetku" na internetových stránkách Ministerstva kultury (http://www.mkcr.cz/cirkve-a-nabozenske-spolecnosti/majetkove-narovnani/default.htm) Ústavní soud neměl důvod uvedené údaje dále upřesňovat a podrobovat dokazování. V uvedených výměrách totiž dále nejsou zahrnuty vlastnické celky, které nesplňovaly rozlohu velkého majetku pozemkového ["větší než 150 ha půdy zemědělské (rolí, luk, zahrad, vinic, chmelnic), nebo 250 ha půdy vůbec"], tedy pozemkové celky menší. Přitom jen rozloha farních beneficií byla v roce 1949 odhadována na 30 612 ha (materiál Ministerstva školství, věd a umění č. j. P 2398/49-P/6, na internetových stránkách výše). V uvedených výměrách čerpaných z odborné literatury či individuálně podložených pak dále nejsou zahrnuty výměry nemovitostí nabytých ve 30. a 40. letech 20. století a zejména majetek ostatních církví (nekatolických církví a židovských obcí) a zbožných nadací a církevních spolků. Pokud se pak dále jedná o poměr mezi vydávaným a nevydávaným (nahrazovaným) majetkem, jedná se v zásadě o odečtení vydávaného majetku na základě evidence Pozemkového fondu České republiky a Lesů České republiky, s. p., od celkového majetku.
252. Na základě uvedeného Ústavní soud konstatuje, že při zvážení výše uvedených skutečností je zřejmé, že výměra původního majetku, z níž vycházela důvodová zpráva (a předchozí jednání mezi státem a církvemi), má-li být měřítkem racionality, resp. ústavnosti § 15 odst. 1, 2 zákona o vyrovnání s církvemi, nevykazuje znaky libovůle či omylu zákonodárce, nýbrž že má rozumnou a přiměřenou vazbu na dostupné historické údaje. Ústavní soud znovu zdůrazňuje, že pro tento závěr nebylo třeba nijak dále ověřovat či prokazovat přesnost uvedených údajů.
253. K tomu je možno jen na okraj zmínit přístup Ústavního soudu k provádění restitucí v 90. letech minulého století, kdy bylo opakovaně vysloveno, že veřejná moc, která z povahy věci má disponovat příslušnými podklady, nesmí vystupovat vůči oprávněným osobám formalisticky a přenášet na ně s odstupem čtyřiceti, nyní již šedesáti let neúměrné břemeno z hlediska hodnocení celkové důkazní situace. Je vůbec otázkou, nakolik je přesný seznam původního majetku čítající řádově desítky tisíc položek s odstupem šedesáti let technicky proveditelný.
254. Co do jednotlivých námitek nyní postačí podotknout, že z dostupných materiálů (obsah spisu, stenozáznamy zjednání Parlamentu, veřejně přístupné internetové stránky Ministerstva kultury) nikterak neplyne, že by do uvedených výměr měl být započítán i majetek vydaný církvím a náboženským společnostem před 31. prosincem 2012. Z hlediska dosavadního restitučního zákonodárství i z hlediska zákona č. 428/2012 Sb. pak není rozhodné, na jakou výměru nemovitostí se pozemkové reformy "mohly vztahovat", nýbrž jen na jakou výměru se skutečně vztahovaly.
255. Co do ocenění původního majetku, který se nevydává, je nutno opět zdůraznit, že kritériem ústavnosti není přesnost či správnost odhadu hodnoty původního majetku, jakkoliv uvedenými úvahami je podložena celková částka obsažená v § 15 odst. 2. Výpočet ceny původního majetku je obsažen v důvodové zprávě a podrobněji ve vyjádření vlády, veřejně dostupné jsou obdobně podrobné údaje na internetových stránkách Ministerstva kultury (citovaných výše). Výpočet je založen na výměrách uvedených výše a tam, kde je to možné, za použití cen obvyklých. V již citovaném sněmovním tisku 585 je přiložena zpráva společnosti Ernst & Young, s. r. o., s názvem "Kvalitativní komentář algoritmu užitého ze strany církví a náboženských společností pro odhad hodnoty zabaveného církevního majetku" ze dne 8. 10. 2008. Z něho plyne závěr, že: "Statistický algoritmus, využívající průměrné ceny, je racionální vzhledem k nedokonalosti podkladových i tržních dat za podmínek omezeného času pro zpracování ocenění majetku.". Vedlejší účastník 1) v zásadě zpochybňuje uvedenou metodu toliko v dílčích aspektech, kupříkladu, že měly být na původní majetek užity průměrné ceny vztahující se pouze k transakcím pro zemědělské využití pozemku (a nikoliv nezemědělské využití pozemku). Není však zřejmé, proč by tomu tak mělo být, když v zásadě formální (někdejší) klasifikace pozemku jako "zemědělského" již neodpovídá současné realitě, neboť se dnes již jedná (po 60 letech) v řadě případů o pozemky v blízkosti zástavby a inženýrských sítí a jejich cena se blíží ceně stavebních parcel (podrobně viz vyjádření vlády) a právě "zemědělské" pozemky v intravilánech jsou typicky již ve vlastnictví obcí, které nejsou mezi osobami povinnými.
256. Ústavní soud neshledal důvod se čistě ekonomickými aspekty dále zabývat, neboť nebyl shledán exces zákonodárce, který by z hlediska testu racionality založil protiústavnost. V podrobnostech postačí vedlejšího účastníka 1) odkázat na citované zdroje.