VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
Právní institut prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení byl do zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vtělen jeho novelou provedenou zákonem č. 241/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon České národní rady č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon České národní rady č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Důvodová zpráva vládního návrhu předmětné novely zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve prospěch zavedení právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení argumentovala takto: "Zavádí se možnost z důvodu odstranění tvrdosti prominout penále jednotlivým plátcům pojistného na sociální zabezpečení. Vychází se přitom z obdobného institutu (prominutí příslušenství daně), který upravují předpisy o správě daní a poplatků. Zásady platné pro tento institut v oblasti daní se přebírají i do oblasti pojistného na sociální zabezpečení.".
Ústavní soud v usneseních sp. zn. IV. ÚS 226/09 ze dne 23. 10. 2009, IV. ÚS 2323/07 ze dne 13. 11. 2007 (U 11/47 SbNU 1047), III. ÚS 103/06 ze dne 23. 1. 2007, IV. ÚS 1136/08 ze dne 17. 4. 2009, I. ÚS 398/09 ze dne 17. 6. 2009, III. ÚS 963/09 ze dne 14. 7. 2009 (usnesení jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) dospěl k závěru, dle něhož, připustil-li Nejvyšší správní soud, jehož judikatura se rozhodujícím způsobem podílí na sjednocování rozhodovací praxe správního soudnictví, ve věcech založených na správním uvážení možnost soudního přezkumu, kterémužto závěru Ústavní soud nemá z konstitucionalistických hledisek důvod oponovat, je třeba považovat za procesní prostředky k ochraně práv i ty, které zakotvuje soudní řád správní. Jinými slovy vyjádřeno, ve věcech založených na správním uvážení je třeba považovat za procesní prostředky k ochraně práv dle ustanovení § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu i ty, které zakotvuje soudní řád správní.
Předmětná judikatura vyústila v nález sp. zn. III. ÚS 2556/07 (viz výše), v němž Ústavní soud k ustanovení § 55a zákona č. 337/1992 Sb. (platného do 31. 12. 2010) konstatoval, že daňový řád upravuje možnost podat proti rozhodnutí správce daně řádné opravné prostředky (část čtvrtá, § 48 a násl.) a tzv. "mimořádné opravné prostředky" (část pátá, § 54 a násl.), mezi něž zákon zařadil i prominutí daně podle § 55a tohoto zákona, přičemž není rozhodné, že prominutí daně není typickým mimořádným opravným prostředkem. V tomto řízení ministerstvo může daň zcela nebo částečně prominout z důvodů nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů nebo u příslušenství z důvodů odstranění tvrdosti. Předmětem tohoto řízení je tedy posouzení skutečností jiných, než které vedly k vyměření daně, a nelze tak říci, že by v něm opakovaně byla posuzována správnost vyměření daně, a že by tak byla otevřena cesta k opakovanému soudnímu přezkumu stejných skutečností, jako byly či mohly být zkoumány k žalobě proti rozhodnutí o vyměření daně. Současně pak jsou stanoveny určité nové podmínky, za nichž lze žádosti vyhovět. Nejedná se tedy o dobrodiní rozhodujícího orgánu, které by spočívalo na jeho ničím nelimitované úvaze. Ustanovení § 55a tedy upravuje prominutí daně či jejího příslušenství, a to kombinací neurčitého právního pojmu a správního uvážení; neurčitý právní pojem, zde představovaný "důvody nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů" a "důvodem odstranění tvrdosti" přitom nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce tím vytvořil prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace je neurčitému právnímu pojmu podřaditelná či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný možný právní následek; je pak právě na uvážení správního orgánu - ve stanovených mezích - takový následek určit, jmenovitě zda žádosti daňového dlužníka vyhovět a daň či její příslušenství prominout. Právě dodržení těchto mezí - správního uvážení či jejich zneužití - však ve správním soudnictví přezkoumatelné dle právního názoru Ústavního soudu je, jak ostatně plyne výslovně z ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s.; je zde totiž oprávnění účastníka řízení požadovat, aby rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném řízení vymezeném normami hmotného i procesního ("daňového") práva a s vyloučením případné svévole. Právo na řádný proces je proto tím veřejným subjektivním procesním právem, jež by mohlo být dotčeno, resp. porušeno, a jehož ochrany se lze u soudu dovolat, i když zde subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy není.
Ústavní soud přitom odkázal i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, především pak na právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem v rozsudku č. j. 6 A 69/2000-55, dle něhož rozhodnutí závisející na diskreci správního orgánu (mj. i rozhodnutí o prominutí daně podle § 55a daňového řádu) je přezkoumatelné co do dodržení předepsaného procesního postupu a dodržení mezí správního uvážení.
Opačná interpretace daňového řádu a soudního řádu správního by pak dle Ústavního soudu založila stav omezení (vyloučení) práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
Ústavní soud přitom poznamenává, že právní závěry plynoucí z dané judikatury plně dopadají i na současnou právní úpravu, obsaženou v § 259 a 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád.
Základní pro posouzení předmětné věci je otázka, zdali uvedený právní názor dopadá analogicky i na soudní přezkum rozhodnutí o prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení.
Jelikož ani daňový řád ani soudní řád správní neobsahovaly explicitní konkrétní úpravu vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí správce daně o prominutí daně či jejího příslušenství dle § 55a daňového řádu, právní závěr Ústavního soudu ve prospěch takového přezkumu v nastíněné judikatuře (zejména pak v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07) vyústil v ústavně konformní interpretaci relevantních ustanovení daňového řádu a soudního řádu správního - tato judikatura nebyla z uvedeného důvodu přijata v řízení o kontrole norem, nýbrž v řízení o ústavních stížnostech.
Ve srovnání institutů rozhodnutí správce daně o prominutí daně či jejího příslušenství a rozhodnutí orgánů sociálního zabezpečení o prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení Ústavní soud přisvědčuje stanovisku zákonodárce o jejich analogické povaze. Tato analogická povaha je dána dvěma znaky: Tím prvním je podobnost penále za nezaplacení daně a penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení - v obou případech je definiční znak obou institutů součástí obecnější kategorie (genus proximum) - oba tyto instituty představují právní následek nezaplacení úhrady veřejnoprávní povahy, úhrady, jež je stanovena zákonem a jejímž účelem (v rozdílné míře) je zajišťování veřejných dober (statků) veřejnou mocí. Analogickým znakem druhým je srovnatelný účel prominutí penále v obou případech, jímž je odstranění tvrdosti v jednotlivých případech a za konkrétních okolností, jež nejsou v úplnosti obecně předvídatelné zákonem a jejichž posouzení je předmětem správního uvážení.
Je-li u právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení - na rozdíl od situace u právního institutu prominutí daně a jejího příslušenství - v případě ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, dána výslovná zákonná překážka soudního přezkumu, tak naznačená analogie - na rozdíl od postupu obsaženého v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07 - nemůže vést pouze k ústavně konformní interpretaci relevantního jednoduchého práva, nýbrž nutně ústí v derogační závěr v důsledku rozporu ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Ústavní soud přitom v této souvislosti zdůrazňuje, že předmětem soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení není meritum věci; je jím toliko dodržení mezí správního uvážení, je jím ochrana řádného procesu a vyloučení svévole v rozhodování, čili garance práva na řádný proces, i když v těchto případech hmotné subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy (prominutí penále) dáno není.
K požadavku účastníka řízení na vyslovení jednoznačného názoru i k dalším případům vyloučení rozhodnutí správních orgánů ve věcech týkajících se odstranění tvrdosti či plnění, na která není právní nárok, ze správního přezkumu Ústavní soud konstatuje, že posouzení ústavní konformity každé takové zákonné úpravy nutně vyžaduje konkrétní přezkum naplnění podmínek analogického uplatnění právních závěrů plynoucích z relevantní judikatury Ústavního soudu, zejména pak z nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************