VIII. B.
Legitimní očekávání - retrospektivita
68. Pokud jde o argument, podle něhož napadené ustanovení popřelo princip legitimního očekávání žadatele na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení, jelikož by ten před účinností zákona č. 367/2011 Sb. splnil podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, tj. že se žalobce za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při stejných právních událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání) dostal s účinností od 1. 1. 2012 do rozdílného právního postavení, a v tomto ohledu jde tedy o úpravu protiústavní, ani tomu nemohl Ústavní soud přisvědčit.
69. Pojem legitimního očekávání je možno v dané věci spojit s majetkovým zájmem, který spadá dle svého obsahu pod ochranu článku 11 odst. 1 Listiny a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod upravujících právo každého pokojně užívat svůj majetek [srovnej blíže nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), nález ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a konečně nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)]. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská právaje pojem "majetek", obsažený v uvedeném článku Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, třeba vykládat tak, že má autonomní obsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, § 129). Může proto zahrnovat jak "existující majetek", tak majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní očekávání" (ésperance légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného užívání vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001). Předmětem ochrany podle zmíněného článkuje tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. Aplikace legitimního očekávání je přitom možná na sociální dávky, a to jak příspěvkové, tak nepříspěvkové, ale jen za předpokladu, že vnitrostátní právo přiznává jednotlivci právo na sociální dávku (viz bod 49).
70. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), zákonodárce je povinen "při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu, v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 94, ...). Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls, J. Teorie spravedlnosti, Praha: Victoria Publishing, 1995, str. 145). Z příkazu respektovat legitimní očekávání vyplývající z dosavadní právní úpravy samozřejmě nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde jen o to, aby při rozhodování o volbě způsobu provedení změny zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel a neignoroval, že adresáti norem své chování (a volbu mezi různými alternativami) po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu."
71. Ústavní soud se nejprve obecně zabýval změnou délky rozhodného období ze tří na dva roky. Tato změna je podle názoru Ústavního soudu obecně přípustná, a proto nijak nemůže ohrozit legitimní očekávání žadatelů. Nárok na podporu v nezaměstnanosti se co do rozsahu vždy odvíjí od platné právní úpravy a vzniká až splněním všech zákonných podmínek. Jednotliví zaměstnanci si proto musí být vědomi, že v budoucnu může ze strany zákonodárce dojít ke změně podmínek, v důsledku čehož se nemohou spoléhat na trvalé zachování dosavadní právní úpravy. Institut legitimního očekávání totiž nechrání nezměnitelnost rozhodného období do budoucna, jelikož určení jeho rozsahu je (a to i v tomto případě) závislé přinejmenším na ekonomické situaci státu a rovněž částečně i politických úvahách (prioritách), které se pak mohou zcela legitimně projevit i v úpravách organizace poskytování podpory v nezaměstnanosti. Byl-li by součástí ústavního pořádku obecný imperativ nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) státní podpory (dovozený z některého z obecných ústavních principů), byla by zpochybněna argumentační linie dosavadní judikatury ve věcech jisté "politické" povahy sociálních práv, jejichž nepodkročitelnou mez představují toliko závazky plynoucí zástavního principu lidské důstojnosti (viz bod 47).
72. Ústavní soud se dále zvláště zabýval možností změnit délku rozhodného období necelé dva měsíce před účinností nové právní úpravy. Ač ke změně délky rozhodného období došlo dva měsíce před koncem roku 2011 (tj. 6. 11.), zákon byl platný od prosince roku 2011 a účinnost nového ustanovení byla již od 1. 1. 2012, není možno bez dalšího konstatovat nepředvídatelnost dané změny, jelikož vůbec nejde o normu, které by snad šlo přizpůsobovat své jednání (viz výše nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 a contrario). Jak v případě dlouhodobé nemoci, tak v případě následného uzdravení a schopnosti ucházet se o zaměstnání jde totiž o do značné míry nepředvídatelné sociální události, s nimiž kalkulovat nelze (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 se vztahoval na takové adresáty právních norem, kteří realizovali své svobodné aktivity, přičemž své chování přizpůsobovali požadavkům těchto norem). Navíc, samotná podpora v nezaměstnanosti je konstruována pro to, aby dočasně zmírňovala dopad ztráty zaměstnání na finanční situaci těch osob, které získávaly prostředky pro své životní potřeby prací, nikoliv těch, které toho nebyly dlouhodobě schopny (např. proto, že byly dlouhodobě nemocné). Konstrukce rozhodného období proto předpokládá, že nemoc nebude trvat příliš dlouhou dobu, což považuje Ústavní soud za možné a rozumné (docela logické, byť mohou existovat jistě i jiné legitimní alternativy - viz níže případ Kanady), jelikož v případě těchto osob nedává žádného smyslu nahrazovat ušlý příjem (žádný pracovní příjem totiž neušel), a nadto by pak absentovala jasná metodika jeho vyčíslení. Ostatně, v době, kdy došlo ke změně právní úpravy, žalobce nemohl ani s jistotou předpokládat, že za několik měsíců bude znovu práceschopný a že by si při hledání nového zaměstnání snad mohl "vypomoci" podporou v nezaměstnanosti. Za nepředvídatelných okolností tohoto typu proto není namístě užít princip legitimního očekávání. Naopak lze říci, že jak nemoc, tak nezaměstnanost představují dost neočekávané sociální události (například ve srovnání s jinou událostí, která dosti pravděpodobně nastane - stáří), a proto nelze případná očekávání na budoucí podporu v nezaměstnanosti s ohledem na odpracování 12 měsíců v rozhodném období uplatňovat. Na krátkodobé sociální události tohoto typu nelze pojem legitimního očekávání vztahovat i z toho důvodu, že žalobce nemohl předpokládat, že se stane dva měsíce po nové úpravě nezaměstnaným, jelikož existovaly rovnocenné alternativy, totiž že by mohl přejít do invalidity (vyššího stupně invalidity) nebo by si mohl najít práci; všechny tyto možnosti byly pro něj zřejmě otevřeny.
73. Projednávaný případ je pak nutno odlišovat též od případu řešeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž se právní úprava dotýkala "hmotné existence a skutečné realizace esenciálního obsahu ústavně zaručeného sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny tím, že již po dvou měsících, a nadto v některých případech bez jakýchkoliv objektivně přezkoumatelných důvodů, připouštěla vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence těchto uchazečů s popsanými důsledky ztráty přiměřeného hmotného zajištění", zatímco v nyní projednávaném případě jde toliko o legislativně-technickou konstrukci rozhodného období, které se nijak nevymyká evropským standardům. Šlo tak o zcela přípustnou změnu zákonných podmínek pro získání podpory v nezaměstnanosti, která na rozdíl od případu řešeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 nevyžadovala od žadatelů ústavně problematickou povinnost konat (uchazeč o zaměstnání musel akceptovat nabídku vykonávat veřejnou službu, jinak by se totiž aktualizoval důvod pro jeho vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání). Navíc, jak bylo rozebráno výše (bod 72), nikdo stojící na místě analogickém místu žalobce by nemohl vzhledem k nahodilosti své situace očekávat, že v budoucnu zcela jistě splní nároky předvídané zákonem.
74. Uvedený přístup je podle názoru Ústavního soudu v souladu s výše uvedenou judikaturou ESLP (bod 49), přičemž Ústavní soud považuje za podstatné, že žalobci zůstala otevřena cesta k obecným sociálním dávkám. Na samotný závěr Ústavní soud poznamenává, že tyto závěry jsou zvláště relevantní pro oblast sociální politiky, která - jak přiléhavě uvedl Spolkový ústavní soud - "je citlivá na omezení svobody (Gestaltungsfreiheit) zákonodárce; stále se měnící poměry v oblasti sociální politiky vyžadují, aby bylo zákonodárci přenecháno co možná nejvíce svobody (srov. BVerfGE 39, 302 [315]). Spolkový ústavní soud proto musí stále dbát na to, aby jeho judikatura zákonodárci nepřiměřeně neztěžovala přizpůsobení práva na změnu sociálních a hospodářských poměrů (srov. BVerfGE 69, 272 [304]). Pro oblast pojištění nezaměstnaných to platí obzvlášť. Jeho funkceschopnost závisí na vývoji ekonomiky a situace na pracovním trhu, ale také na pochopení a subjektivním chování pojištěných. Při změně takových podmínek musí zákonodárce moci reagovat rychle. Mimo to je nutná široká tvůrčí svoboda zákonodárce, neboť plnění z pojištění nezaměstnaných není na rozdíl od důchodového pojištění úměrné příspěvkům do něj (srov. BVerfGE 51, 115 [124]; 72, 9 [20]). Pro posouzení poskytovaného plnění proto chybí regulativ ekvivalence plnění, takže zákonodárce musí mít jiné možnosti k nutným vyrovnáním" [1 BvL 29, 30, 33, 34, 36/83 (usnesení ze dne 18. 11. 1986), odlišné stanovisko soudce Katzensteina],