VII. B.
Právo na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti
51. Ustanovení čl. 26 odst. 3 Listiny zakotvuje právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací a právo těch, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, na hmotné zajištění v přiměřeném rozsahu. Jak ze sociálních, tak ekonomických důvodů je nutné minimalizovat ekonomickou škodu a osobní rozvrat, který s sebou ztráta zaměstnání přináší. Stejně tak je ale důležité poskytnout nezaměstnaným pozitivní incentivy, aby se stali znovu zaměstnanými co nejdříve, jak je to možné. V obecné rovině je podstatou a smyslem práva na přiměřené hmotné zajištění v případě nemožnosti právo na práci vykonávat, realizované v tomto případě skrze institut podpory v nezaměstnanosti, krátkodobě zmírnit výpadek příjmů, který ušel v důsledku zákonem vymezené sociální události (tj. ztráty zaměstnání). Ostatně právě od výše nahrazovaného příjmu se obvykle odvíjí výše vyplácené sociální dávky. Mechanismus realizace předmětného práva tak spočívá v tom, že stát nezaměstnaným dočasně při naplnění zákonných podmínek poskytuje jistou výši finančních prostředků, jelikož (objektivně) nastala nemožnost realizovat jejich ústavně zaručené právo na získání prostředků pro jejich životní potřeby prací. Platí přitom, že ten, kdo nesplňuje podmínky nároku na tuto podporu, je pak odkázán na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny.
52. Zákonnou úpravou je toto právo realizováno především podporou v nezaměstnanosti a podporou v rekvalifikaci. Předmětné právo přitom "mají jen ti, kteří 'beze své viny' nemohou získávat prostředky pro své životní potřeby prací (a zároveň nejsou nezpůsobilí k práci ...). Jedná se tedy o práceschopné uchazeče o zaměstnání, kteří usilují zaměstnání si najít a nezavinili ztrátu předchozího zaměstnání" (srov. Wintr, J. Komentář k čl. 26 Listiny. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 586). O tom, co (již) je ono přiměřené hmotné zajištění, rozhoduje do značné míry zákonodárce, jehož diskrece však není absolutní. K zásahu do minimálního standardu tohoto základního práva by podle výše zmíněného Komentáře (srov. ibid.) mohlo dojít tehdy, pakliže by "bylo zjištěno a prokázáno, že nová právní úprava snižuje realizaci ústavně zaručeného standardu sociálních dávek až k praktickému znemožnění jejich realizace, či dokonce k jejich plošnému odejmutí" (viz bod 78 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08).
53. K interpretaci hmotného zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny se pak Ústavní soud vyslovil v bodě 262 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), v němž uvedl, že: "zákonodárci náleží stanovit konkrétní způsob, jakým bude uplatnění tohoto práva realizováno, jakož i provádět jeho případné změny. Jím zvolenou právní úpravou ale nesmí dojít k faktickému popření tohoto sociálního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 54 a 56; též nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10, body 46 až 49). Vždy musí být dbáno na jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny)". Zároveň ale platí, že "nárok na podporu v nezaměstnanosti není neměnný a nelze vyloučit, že jej zákonodárce do budoucna rozšíří nebo omezí. Případné změny se přitom mohou týkat jak výše podpory, tak délky podpůrčí doby nebo podmínek, za nichž nárok vznikne nebo bude trvat. Vždy je však třeba zvažovat, zda zákonem stanovený rozsah práv, jejichž účelem je hmotné zajištění v nezaměstnanosti, bude i nadále umožňovat reálné uplatňování předmětného ústavně zaručeného práva. Zároveň musí být brán zřetel na to, že uvedený nárok je u uchazeče o zaměstnání podmíněn tím, že v rozhodném období získal dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců, po kterou za něj muselo být toto pojištění hrazeno [§ 39 odst. 1 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb., ve spojení s § 11 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů]" (srov. bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12).
54. Ústavní soud dále poznamenává, že zatímco "zákonné provedení práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele (čl. 30 odst. 1 Listiny), stejně jako práva na zdravotní péči (čl. 31 Listiny), je dodnes na zákonné úrovni realizováno především systémem obligatorního sociálního pojištění (důchodového, nemocenského a zdravotního)" (Wintr, J. - opětovně citováno - viz výše, s. 629), je inkriminované právo na hmotnou podporu v nezaměstnanosti materiálně zajišťováno povinným příspěvkem na státní politiku zaměstnanosti. Je-li ústavní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při trvalé či dlouhodobé nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele realizováno systémem důchodového pojištění, zahrnujícím starobní, invalidní a pozůstalostní (vdovské, vdovecké a sirotčí) důchody, a dále systémem nemocenského pojištění pro případy krátkodobé nezpůsobilosti k práci, pak je zákonným provedením práva na přiměřené hmotné zajištění těch, kteří bez viny nemohou pracovat (a to podle čl. 26 odst. 3 věty druhé Listiny), hmotná podpora v nezaměstnanosti. Hmotné zajištění (jak podle čl. 26 odst. 3, tak podle čl. 30 odst. 1 Listiny) přitom představuje vyšší standard než zajištění základních životních podmínek (čl. 30 odst. 2 Listiny). Nejde nicméně o pojistný systém (viz ale kvalifikaci označení podpory v nezaměstnanosti jako pojištění v bodě následujícím), který by byl přímo Listinou vyžadován, jak je tomu v případě veřejného pojištění na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky podle čl. 31 Listiny.
55. Ač se Ústavní soud v minulosti nominálně vyslovil, že v případě podpory v nezaměstnanosti jde o pojistný systém (bod 263 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12) a podobná označení se objevují i vzhledem k systematickému zařazování příspěvku na státní politiku zaměstnanosti do "pojistného na sociální zabezpečení" i v odborné literatuře, zachovává si ve srovnání s klasickým veřejným pojištěním zásadní odlišné znaky. Předně jde v jejím případě (též) o součást státní politiky zaměstnanosti [viz § 2 odst. 1 písm. i) zákona o zaměstnanosti, podle něhož "státní politika zaměstnanosti ... zahrnuje ... poskytování podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci."]. Podpora v nezaměstnanosti je jedním z druhů "dalších služeb", kterými se realizuje právo na zaměstnání (§ 10 zákona o zaměstnanosti). Zákon zároveň stanoví dvě podmínky pro jeho realizaci, tj. že fyzická osoba a) chce a může pracovat a b) o práci se uchází [podobně čl. 20 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení (publikován jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb. m. s.) a čl. 20 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního zabezpečení (publikována jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.) stanoví, že "krytá sociální událost zahrnuje zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními předpisy, způsobené nemožností získat vhodné zaměstnání, pokud je chráněná osoba schopna práce a ochotna pracovat."]. U osob, které jsou např. delší dobu nemocné, se vychází z toho, že možnost pracovat u nich dána není, a proto se v jejich případě postupuje podle jiných pravidel a jejich hmotné zajištění se řeší v rámci jiného sociálního subsystému.
56. Ačkoliv lze podporu v nezaměstnanosti nepochybně do širšího pojetí sociální ochrany zařadit, nelze ji ještě ztotožňovat s klasickými dávkami a službami sociálního zabezpečení (příp. s obligatorními systémy sociálního pojištění). Podpora v nezaměstnanosti totiž není v České republice zavedena jako součást sociálního pojištění: tato materie je - pod podobou státní politiky zaměstnanosti - součástí pracovního práva v jeho širším kontextu. Právní úprava zaměstnanosti je pak jednou ze tří velkých oblastí - kromě individuálního a kolektivního pracovního práva - spadajících do pracovního práva (srov. Bělina, M. a kol. Pracovní právo. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 3 a násl.), resp. celého komplexu státní politiky zaměstnanosti. Toto začlenění do pracovního práva není nijak změněno ani podmínkou získání jednoho roku důchodového pojištění z titulu zaměstnání [§ 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti], jelikož ta představuje jen technické vyjádření - ostatně v tomto zákoně a předchozí právní úpravě zaměstnanosti několikrát změněného - požadavku na jeden rok zaměstnání určité kvality a rozsahu ve vymezeném období před vznikem nezaměstnanosti. Sociální událostí, kterou podpora řeší, je ztráta příjmu z výdělečné činnosti způsobená nemožností získat přiměřené zaměstnání, a to u osob, které pracovat mohou. Minimálním standardem u podpory v nezaměstnanosti není poskytování dávky po celou dobu nezaměstnanosti (čl. 24 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního zabezpečení a čl. 21 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení); udržet "nepodkročitelný" stav důstojnosti (viz bod 47) musí tudíž při delší nezaměstnanosti jiné systémy.
57. Byť se obecně hovoří o zabezpečení v nezaměstnanosti jako o jednom z odvětví českého systému práva sociálního zabezpečení, vyskytují se i názory, že příspěvek na státní politiku zaměstnanosti se svým charakterem (spíše než pojistnému) blíží dani (srov. Veselý, J. a kol. Právo sociálního zabezpečení. Praha: Linde, 2013, s. 40). To by mělo pak své důsledky v tom, že obecně platí, že za daň není možno požadovat konkrétní protiplnění, zatímco u pojištění náleží protiplnění v případě pojistné události [nicméně, jak na to upozornil Ústavní soud v bodě 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), ačkoliv daň představuje takové plnění do veřejného rozpočtu, vyznačující se neúčelovostí a neekvivalentností, tj. daň se ukládá jako jednostranná povinnost bez nároku plátce na konkrétní protiplnění ze strany státu, tato neekvivalentnost daní není absolutní, jelikož skrze to, že placení daní je příspěvkem k vytváření materiálního základu pro poskytování veřejných statků, mohou být tímto způsobem uspokojeny i zájmy plátce]. Nejčastěji bývá podpora v nezaměstnanosti označována za časově omezenou (tj. krátkodobou) sociální dávku (podobně např. Veselý, J. - opětovně citováno - viz výše, s. 248). Rozdíl mezi státním financováním sociálních dávek a financováním prostřednictvím sociálního pojištění je potom možno "vyjádřit tak, že ve státním systému občan odvádí státu daně, které plynou do státní pokladny a z ní jsou pak na základě státem (parlamentem) schváleného rozpočtu občanu vypláceny za podmínek stanových zákonem dávky sociálního zabezpečení. Naopak v sociálním pojištění občan povinně pojišťuje sám sebe pro případ budoucí pojistné (sociální) události anebo občana pojišťuje někdo jiný (zaměstnavatel, stát)" (Tröster, P. a kol. Právo sociálního zabezpečení. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 77 a násl.).