I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 10. 12. 2013 doručen návrh Krajského soudu v Hradci Králové (dále též jen "navrhovatel") podaný podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") ve spojení s ustanovením § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., (dále též "napadené ustanovení").
2. Navrhovatel návrh podal v souvislosti se svou rozhodovací činností; jako příslušný soud v rámci správního soudnictví projednával pod sp. zn. 28 Ad 6/2013 žalobu žalobce M. M. proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí (dále též jen "ministerstvo") č. j. 2012/16971-421 ze dne 16. 4. 2012, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České republiky (dále též jen "úřad práce") - krajské pobočky v Hradci Králové ze dne 13. 2. 2012 o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti M. M.
3. Navrhovatel uvedl, že ve výše uvedené věci uzavřel M. M. se svým zaměstnavatelem, kterým byla Česká republika - Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, Územní pracoviště Hradec Králové, pracovní poměr na dobu určitou, a to od 1. 10. 2008 do 30. 9. 2009. Doba trvání pracovního poměru byla opakovanými změnami pracovní smlouvy prodlužována až do 31. 1. 2011. Od 27. 12. 2010 do 9. 2. 2012 byl M. M. v pracovní neschopnosti, v průběhu které mu již řečeného dne 31. 1. 2011 skončil pracovní poměr na dobu určitou. Žádosti M. M. o podporu v nezaměstnanosti ze dne 13. 2. 2012 příslušný úřad práce nevyhověl a rozhodl o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti. Určující pro právní kvalifikaci přitom bylo ustanovení § 39 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 41 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zaměstnanosti"), neboť M. M. v rozhodném období 2 let před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání získal dobu důchodového pojištění podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) a odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o důchodovém pojištění") pouze v délce 11 měsíců a 19 dní, ačkoliv zákon o zaměstnanosti vyžaduje pro účely přiznání podpory v nezaměstnanosti dobu pojištění (zaměstnáním či jinou výdělečnou činností či započtením náhradní doby zaměstnání) v rozhodném období alespoň 12 měsíců. Předcházející dobu zaměstnání (od 1. 10. 2008 do 12. 2. 2010) nebylo možné zohlednit, neboť nespadala do rozhodného období 2 let před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání. Rozhodnutí orgánu prvního stupně potvrdilo i ministerstvo jako odvolací správní orgán. Pravomocné rozhodnutí ministerstva ze dne 16. 4. 2012 napadl žalobce žalobou podle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
4. Navrhovatel řízení přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s ustanovením § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu na zrušení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb.
5. Podle navrhovatele stávající znění napadeného ustanovení zákona o zaměstnanosti, zakotvené zákonem č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, "popřelo legitimní očekávání žalobce na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení formou podpory v zaměstnanosti, v jejíž výši by se odrazila zcela po právu i výše příjmu žalobcem dosahovaná." Navrhovatel ve vztahu k tvrzené protiústavnosti výše uvedeného ustanovení předestřel Ústavnímu soudu následující argumenty. Předně popsal právní úpravu platnou do přijetí zákona č. 367/2011 Sb., jenž novelizoval zákon o zaměstnanosti a zavedl mimo jiné navrhovatelem napadenou právní úpravu rozhodného období, v němž musí uchazeč o zaměstnání získat dobu důchodového pojištění, tak, že ji zkrátil ze tří let na dva roky. Podle navrhovatele tím byla zavedena do českého právního řádu diskriminace osob, které byly zaměstnány v pracovním poměru na dobu určitou, za dobu trvání tohoto poměru se staly práce neschopnými a jejich pracovní poměr skončil v průběhu trvání dočasné pracovní neschopnosti, jejíž vznik, průběh ani délku trvání nemohly objektivně ovlivnit.
6. Navrhovatel v této souvislosti namítl, že nová právní úprava zavedená zákonem č. 367/2011 Sb. s účinností od 1. 1. 2012 přerušila koncepční a logickou provázanost s § 26 a 27 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o nemocenském pojištění"), jež umožňují uznat dočasnou pracovní neschopnost a pobírat přitom nemocenské v zásadě po maximální dobu dvou let. Pokud byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti zaměstnán a důchodově pojištěn před vznikem pracovní neschopnosti v předchozím zaměstnání po dobu 12 měsíců (tj. 1 roku) předcházejících maximální době dočasné pracovní neschopnosti s nárokem na výplatu nemocenského, splnil podle dřívějších předpisů zákonné podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Navrhovatel tento argument uzavřel konstatováním, že přerušením této koncepční a logické souvztažnosti může dojít k tomu, že se rozhodné období stanovené v § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti bude týkat výlučně doby, kdy žadatel o zaměstnání nemohl být zaměstnán ani se nemohl aktivně zajímat o nové zaměstnání a hledat si ho, a to z objektivního důvodu dočasné pracovní neschopnosti.
7. Navrhovatel v souvislosti s tím zdůraznil protiústavní diskriminační prvek napadeného ustanovení zákona o zaměstnanosti, neboť zaměstnanec v pracovním poměru na dobu neurčitou, pokud je uznán dočasně práce neschopným a pokud si tuto neschopnost úmyslně nepřivodil nebo nevznikla-li tato neschopnost jako bezprostřední následek opilosti zaměstnance nebo zneužití návykových látek, spadá podle § 53 odst. 1 písm. a) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., do právního režimu ochranné doby, v níž platí zákaz výpovědi ze strany zaměstnavatele, a není tedy možné, aby navrhovatelem napadené ustanovení představovalo překážku přiznání odpovídajícího hmotného zabezpečení. Navíc je zaměstnanec v pracovním poměru na dobu neurčitou chráněn rovněž § 53 odst. 2 zákoníku práce, který stanoví: "Byla-li dána zaměstnanci výpověď před počátkem ochranné doby tak, že by výpovědní doba měla uplynout v ochranné době, ochranná doba se do výpovědní doby nezapočítává; pracovní poměr skončí teprve uplynutím zbývající části výpovědní doby po skončení ochranné doby, ledaže zaměstnanec sdělí zaměstnavateli, že na prodloužení pracovního poměru netrvá." Naproti tomu zaměstnanci v pracovním poměru na dobu určitou končí smlouva uplynutím doby a zároveň mu dočasná pracovní neschopnost brání v hledání a získání nového zaměstnání, a tím kvůli napadenému ustanovení nemusí vzniknout nárok na podporu v nezaměstnanosti (z důvodu nesplnění podmínky získání potřebné doby důchodového pojištění).
8. Navrhovatel poukázal rovněž na § 39 odst. 2 zákoníku práce, který stanoví: "Doba trvání pracovního poměru na dobu určitou mezi týmiž smluvními stranami nesmí přesáhnout 3 roky a ode dne vzniku prvního pracovního poměru na dobu určitou může být opakována nejvýše dvakrát. Za opakování pracovního poměru na dobu určitou se považuje rovněž i jeho prodloužení ...". Z něj vyplývá, že pracovní poměr na dobu určitou může trvat až 9 let. To podle navrhovatele svědčí o tom, že v pracovním poměru na dobu určitou nejsou fluktuanti, ale v řadě případů naopak "vzorní pracovníci" odvádějící do státního rozpočtu daně. Napadené ustanovení podle navrhovatele v praxi způsobuje, že pokud je takový zaměstnanec déle než rok nemocen a pracovní poměr mu skončí uplynutím doby, nerealizuje se ani prvek přiměřenosti, tj. odpovídajícího hmotného zabezpečení vzhledem k délce zaměstnání a výši příjmu, ale takové zabezpečení se nerealizuje vůbec, ačkoliv zaměstnanec pracující 9 let obojí jistě legitimně očekává.
9. Navrhovatel rovněž upozornil, že napadené ustanovení a jím založený právní režim zákona o zaměstnanosti není jediným existujícím přístupem k dotčené problematice v právním řádu České republiky, a odkázal na § 5 odst. 2 písm. g) zákona o důchodovém pojištění, podle něhož doba dočasné pracovní neschopnosti, která vznikla v době výdělečné činnosti nebo v ochranné lhůtě, se pro účely důchodového pojištění považuje za dobu pojištění [pozn. Ústavního soudu: doba trvání dočasné pracovní neschopnosti se za vymezených podmínek považuje v důchodovém pojištění za dobu náhradní - srov. § 5 odst. 1 písm. u) ve spojení s § 12 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném k 1. 1. 2012].
10. Navrhovatel konečně zmínil iniciativu skupiny poslanců, kteří, vědomi si nedostatků napadeného ustanovení, předložili v Parlamentu návrh na změnu § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, který do předmětného ustanovení vkládal písmeno g), jehož znění obsahově kopírovalo text § 5 odst. 2 písm. g) zákona o důchodovém pojištění. Navrhovatel pro upřesnění dodal, že Poslanecká sněmovna navrhovanou novelu, jež by odstranila nerovnost a zmíněnou zákonnou překážku nezaviněné nemožnosti získání doby pojištění pro splnění zákonné podmínky požadované zákonem o zaměstnanosti pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, na své 52. schůzi, konané dne 20. 3. 2013, většinou jednoho hlasu zamítla.
11. Navrhovatel svou hmotněprávní argumentaci uzavřel shrnutím, že podle jeho přesvědčení napadené ustanovení popřelo princip legitimního očekávání pana M. M. na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení, když by onen navíc před účinností zákona č. 367/2011 Sb. splnil podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Ustanovení podle názoru navrhovatele nerespektuje logickou provázanost s ustanoveními dalších právních předpisů a je diskriminující vůči osobám v pracovním poměru na dobu určitou. Navrhovatel uznal, že slabší právní ochrana zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou je legitimní, nicméně vyjádřil názor, že by neměla spočívat na skutečnostech, jež nemůže fyzická osoba ovlivnit (nezaviněný vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání). Navrhovatel uvedl, že "nežije ve skleníku" a vnímá, že změna v napadeném ustanovení, již přinesl zákon č. 367/2011 Sb., je vedena jak záměrem motivovat občany k aktivnějšímu hledání zaměstnání, tak i snahou o úspory veřejných prostředků. Tento záměr ovšem podle navrhovatele "nesmí a nemůže být nadřazen legitimnímu očekávání osob, které se za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při stejných právních událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání) dostanou, resp. dostávají s účinností od 1. 1. 2012 do rozdílného právního postavení ...".