I.
Ústavní stížností se stěžovatelé MUDr. H. F. a spol. domáhají zrušení čl. 1 a 8 rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999 o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění, jimiž se cítí být dotčeni ve svých základních právech a svobodách vyplývajících z čl. 26 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 a dále z čl. 1, čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i z čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (věc je vedena pod sp. zn. III. ÚS 407/99).
Stěžovatelé objasňují svoji aktivní legitimaci poukazem na skutečnost, že jsou fyzickými a právnickými osobami poskytujícími specializovanou zdravotní ambulantní péči dle zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní stížností napadají uvedené rozhodnutí vlády vydané na základě ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, přičemž v něm spatřují zásah orgánu veřejné moci podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Dle jejich názoru jak vláda, tak Ministerstvo zdravotnictví, a to i ve smyslu dosavadní judikatury Ústavního soudu, v předmětné věci vystupují v postavení orgánu veřejné moci, když vláda rozhodnutím určila výši plnění ze smluv o poskytování a úhradě zdravotní péče mezi stěžovateli a zdravotními pojišťovnami, čímž měla autoritativně a pravomocně zasáhnout do jejich právní sféry. Dále dle stěžovatelů uvedené rozhodnutí vlády nelze v žádném případě považovat za výsledek realizace právotvorné pravomoci, a tedy za podzákonný právní předpis, zejména proto, že nemá obligatorní právní formu podzákonného právního předpisu vydávaného vládou, a to formu nařízení (čl. 78 Ústavy), nesplňuje také základní obsahový znak právního předpisu, protože nemá normativní, ale pouze jednorázový charakter. I když v úvodu textu rozhodnutí je uvedeno, že o něm vláda rozhodla usnesením, použití termínu usnesení v této souvislosti však dle přesvědčení stěžovatelů neznamená, že jde pouze o interní rozhodnutí nebo rozhodnutí týkající se vnitřní úpravy chodu vládních prací, protože zasahuje do práv třetích osob. Z výše uvedeného stěžovatelé ohledně právní povahy napadeného rozhodnutí vlády dovozují závěr, dle něhož toto rozhodnutí není ani právním předpisem, ani interním usnesením, nýbrž je správním rozhodnutím způsobilým zasáhnout do jejich ústavně zaručených práv, pročež má právní povahu zásahu orgánu veřejné moci dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
Z hlediska dodržení podmínek podání ústavní stížnosti odkazují stěžovatelé na ustanovení § 248 odst. 3 a přílohu A občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř."), dle kterých rozhodnutí o regulaci cen dle zákona č. 526/1990 Sb. o cenách, ve znění pozdějších předpisů, nepodléhají soudnímu přezkumu. Nadto jsou stěžovatelé přesvědčeni, že ústavní stížnost přesahuje svým významem jejich vlastní zájmy, když napadeným rozhodnutím vlády mají být dotčena základní práva a svobody více než 8 500 nestátních zdravotnických zařízení, a tedy jsou dány podmínky jejího projednání i dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Protiústavnost čl. 1 předmětného rozhodnutí vlády spatřují stěžovatelé v porušení ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy garantované rovnosti v podnikání. Pro naplnění podmínky rozporu s čl. 26 Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny odkazují na jeho rozpor zejména se zákony č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů, a č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Odkazujíce na výměr Ministerstva financí 01/99, jímž se vydává seznam zboží s regulovanými cenami, dle jehož bodu 4 mezi zboží, u něhož se uplatňují úředně stanovené ceny, patří také zdravotní péče hrazená zdravotním pojištěním, která je poskytována účastníku veřejného zdravotního pojištění nebo účastníku smluvního zdravotního pojištění, považují stěžovatelé napadené rozhodnutí vlády za cenovou regulaci podle zákona o cenách. Poukazují přitom na rozpor rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999 o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění s ustanoveními § 2 odst. 3 a § 16 odst. 2 zákona o cenách, jakož i s § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, jenž spatřují v nedodržení struktury regulované ceny, jež zahrnuje oprávněné náklady a přiměřený zisk. V této souvislosti upozorňují na nerovnost ve vztahu ke stanovení maximálních cen tuzemských léčiv a prostředků zdravotnické techniky dle výměru Ministerstva financí 6/16/1998.
Stěžovatelé dále konstatují nepříznivé ekonomické dopady této cenové regulace, jakož i možné snížení dostupnosti zdravotní péče.
Nerovnost spatřují i ve srovnání vlastního postavení s postavením zdravotních pojišťoven, přičemž i podle judikatury Ústavního soudu namítají absenci zdůvodnění takovéhoto odlišování.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti dále namítají, že vláda v napadeném rozhodnutí překročila rámec vymezený ustanovením § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, když kromě stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění stanovila i další limity, a to limit času a limit množství, a závazně stanovila i převýšení vykázané zdravotní péče. Poukazují dále na možné absurdní důsledky v rozhodnutí obsažené úpravy, kdy zdravotnické zařízení v porovnávaném období z nejrůznějších důvodů (dlouhodobé pracovní neschopnosti, dlouhodobé dovolené apod.) nenaplnilo tehdejší limit a vykázalo pouze velmi malý objem zdravotní péče.
Povinnost poskytovat kvalitní zdravotní péči, např. i s ohledem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění, pak dle názoru stěžovatelů vede v případě stanovení limitů buď k nezbytnosti pracovat zadarmo nebo se posunout do nižší hodnoty bodu a za stejnou práci obdržet o pětinu nižší příjem.
V souvislosti s čl. 8 rozhodnutí vlády poukazují stěžovatelé na jeho rozpor s § 40 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, když při hrazení neodkladné zdravotní péče v nesmluvních zdravotnických zařízeních vláda stanoví nižší úhradu, než je vymezena pro případ smluvního ujednání mezi zdravotní pojišťovnou a zdravotnickým zařízením.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatelé navrhují zrušení čl. 1 a 8 rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999, o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění.
Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podala vláda k ústavní stížnosti vyjádření. Vyjadřuje v něm přesvědčení, že přijetím napadeného usnesení se žádným způsobem nedotkla a ani dotknout nemohla práva stěžovatelů podnikat vyplývajícího z čl. 26 odst. 1 Listiny, když bylo vydáno na základě zákona o veřejném zdravotním pojištění, tj. k zajištění základního práva plynoucího z čl. 31 Listiny. Vláda se domnívá, že zřízení a fungování veřejného zdravotního pojištění tak, jak vyplývá z čl. 31 Listiny, nesouvisí s právem podnikat zaručeným čl. 26 odst. 1 Listiny. Jakkoliv vláda považuje platnou právní úpravu, umožňující z veřejného zdravotního pojištění hradit zdravotní péči občanům ve státních i nestátních zdravotnických zařízeních, za vyhovující, nebylo by podle jejího názoru v rozporu s Listinou, kdyby zákon v krajním případě omezil poskytování bezplatné zdravotní péče tak, že by byla poskytována pouze v síti "veřejných" zdravotnických zařízení, zcela bez možnosti vytvářet při jejím poskytování zisk. V této souvislosti u ústního jednání byla ze strany vlády zdůrazněna skutečnost, že ani ze základního práva na podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny nevyplývá právo na zisk. Vláda se ve svém vyjádření dále domnívá, že přijetím napadeného usnesení nepostupovala ani praeter legem, když usnesení přijala na základě zákonného zmocnění obsaženého v ustanovení § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Vláda je však při svém rozhodování o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění limitována nepřímo, a to platební možností zdravotních pojišťoven, jež je závislá na výši sazeb pojistného na veřejné zdravotní pojištění stanovených zákonem č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Tato pravomoc je dle názoru vlády výrazem racionální a ústavně konformní úvahy, že včasné rozhodnutí o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče je nezbytné, protože jinak by byla ohrožena realizace ústavně zaručeného práva občanů na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění.
Vláda je přesvědčena, že její usnesení je po stránce procedurální i obsahové v souladu se zákonným zmocněním a že z rozsahu tohoto zmocnění nevybočila. V této souvislosti poukazuje i na nález Ústavního soudu ze dne 25. října 1995 vyhlášený pod č. 271/1995 Sb., v němž byly zformulovány i principy, jež by měly být v podstatě platné i pro daný případ. Ústavní soud v uvedené věci konstatoval, že je-li akt vlády v souladu s Ústavou, ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a také se zákony, je posouzení věcné správnosti a účelnosti rozhodnutí vlády mimo kompetence Ústavního soudu; jde o akt, který je "výrazem snahy o sladění veřejných zájmů se zájmy partikulárními" a "je nesporné, že při řešení těchto složitých otázek může být těžko nalezeno řešení, které bude bez jakýchkoliv rozporů a připomínek. Je věcí exekutivy, aby se zvážením všech pro a proti vydala konečné rozhodnutí, a je nepochybné, že Ústavnímu soudu nepřísluší do této sféry výkonné moci zasahovat. Odpovědnost vlády za případné negativní důsledky takového rozhodnutí je odpovědností politickou, nikoliv tedy odpovědností právní."
S přihlédnutím k právě uvedené argumentaci je vláda toho názoru, že napadeným usnesením nezasáhla do ústavně zaručených práv stěžovatelů, a nedomnívá se tedy ani, že jím způsobila situaci, která není slučitelná s principem právního státu zakotveného v čl. 1 Ústavy.
Vzhledem k tomu, že dle jejího přesvědčení tím, že v rámci zmocnění daného zákonem o veřejném zdravotním pojištění přijala dne 23. června 1999 usnesení č. 657 ke stanovení hodnot bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro 3. a 4. čtvrtletí 1999, nijak neporušila práva, která stěžovatelům náleží podle čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 26 odst. 1 Listiny a čl. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy, vláda navrhuje, aby ústavní stížnost proti uvedenému usnesení vlády byla zamítnuta.
Při ústním jednání ve věci ústavní stížnosti, konaném dne 2. prosince 1999, byly stěžovateli předloženy Ústavnímu soudu jako důkazy Aktuální informace Ústavu zdravotnických informací a statistiky ze dne 11. října 1999 (č. l. 277, 278) týkající se nárůstu výnosů zdravotních pojišťoven v I. pololetí 1999 ve srovnání s I. pololetím 1998 a dále vývoje nákladů zdravotních pojišťoven v roce 1997 a 1998. V replice zástupce vlády, jejího místopředsedy JUDr. Pavla Rychetského, byla zdůrazněna skutečnost, že k uvedeným ukazatelům nemohlo být v napadeném usnesení vlády přihlédnuto, jelikož v době jeho přípravy nebyly ještě k dispozici.