Princip data retention
71. Především je podle Ústavního soudu třeba zabývat se z hlediska omezení dotčených základních práv otázkou přípustnosti zákonem upraveného principu plošného uchovávání provozních a lokalizačních údajů soukromými subjekty - jako takového. Omezení osobní integrity a soukromí osob veřejnou mocí připouští Listina pouze ve výjimečných případech - je-li to v demokratické společnosti nezbytné, nelze-li účelu sledovaného veřejným zájmem dosáhnout jinak a je-li to akceptovatelné z pohledu zákonné existence a dodržení účinných a konkrétních záruk proti libovůli.
72. Nyní napadená ustanovení § 97 odst. 3 a 4 ZEK a § 88a trestního řádu byla přijata zákonem č. 273/2012 Sb. s účinností od 1. 10. 2012 v reakci na nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10. Ústavní soud v citovaném nálezu, jímž bylo zrušeno dřívější znění § 97 odst. 3 a 4 ZEK, uzavřel, že plošný, preventivní sběr a uchovávání údajů je zásah do práva na soukromí a na informační sebeurčení natolik intenzivní, že je třeba na splnění výše uvedených požadavků přípustnosti zásahu klást co nejpřísnější měřítka - dřívější právní úprava zákona o elektronických komunikacích v tomto ohledu podle Ústavního soudu neobstála. Ústavní soud v již citovaném nálezu jako obiter dictum vyjádřil pochybnosti nad nezbytností a přiměřeností samotného nástroje plošného a preventivního sběru metadat veškeré elektronické komunikace z hlediska intenzity zásahu do soukromé sféry značného počtu jednotlivců, stejně jako nad skutečností, že jsou citlivá data soustředěna v rukou soukromých osob - operátorů (tj. poskytovatelů služeb v oblasti internetu a telefonní a mobilní komunikace).
73. Zákonodárce zareagoval na výtky Ústavního soudu tak, že zkrátil dobu uchovávání provozních a lokalizačních údajů na šest měsíců, explicitně vyjmenoval subjekty oprávněné k vyžádání uchovaných údajů včetně účelů, k jakým mohou oprávněné subjekty údaje žádat, doplnil zákonnou definici provozních a lokalizačních údajů a v podrobnostech opět odkázal na prováděcí předpis (napadená vyhláška).
74. V mezidobí byla rozsudkem SDEU Digital Rights Ireland zneplatněna směrnice o data retention, na jejímž základě byl princip data retention do českého právního řádu zaveden (viz bod 59). V reakci na tento rozsudek pak členské státy pokládaly Soudnímu dvoru Evropské unie předběžné otázky ohledně souladu vnitrostátních úprav uchovávání provozních a lokalizačních údajů a nakládání s nimi se směrnicí o soukromí a elektronických komunikacích, z nichž stěžejní je rozsudek Tele 2 Sverige AB (viz bod 60). Soudní dvůr Evropské unie podle této judikatury shledal princip obecného a plošného sběru všech údajů o veškeré uskutečněné elektronické komunikaci rozporným s čl. 15 odst. 1 e-privacy směrnice, potažmo s čl. 7 a 8 Listiny základních práv Evropské unie zaručujícími ochranu soukromí a osobních údajů. Na evropské úrovni však nepanuje politická shoda na podobě unifikované úpravy problematiky data retention, o čemž svědčí skutečnost, že od zneplatnění směrnice o data retention rozsudkem Digital Rights Ireland dosud nevznikl návrh nové právní úpravy, jež by uvedenou směrnici nahradila. Na úrovni vnitrostátních legislativ se proto lze setkat s různými přístupy zákonodárců.
75. Pro představu o možných alternativách Ústavní soud na tomto místě uvádí příklady geograficky i historicky nejbližších, tedy sousedních zemí. V Německu byla po kasačním zásahu Spolkového ústavního soudu [nález ze dne 2. 3. 2010 sp. zn. 1 BvR 256/08 (BVerfGE 125, 260 - 385)] přijata nová a do značné míry omezující právní úprava data retention. Nově lze vymezené kategorie provozních údajů uchovávat pouze po dobu deseti týdnů, lokalizační údaje jen čtyři týdny. Dále jsou stanoveny kategorie údajů, které nesmějí být uchovávány vůbec (vedle obsahu komunikace též např. údaje o navštívených webech a službách elektronické pošty); k tomu byl pro doplnění zaveden mechanismus "data freeze" (shromažďování budoucích údajů telekomunikačního provozu konkrétní podezřelé osoby z podnětu orgánu činného v trestním řízení). Na Slovensku zákonodárce po zásahu tamního Ústavního soudu (nález ze dne 29. 4. 2015 sp. zn. PL. ÚS 10/2014) princip plošného uchovávání údajů opustil a namísto toho zavedl mechanismus "data freeze", což je z časového hlediska obdoba odposlechu, neboť nezpřístupňuje údaje zpětně do minulosti. V Rakousku po zásahu Ústavního soudního dvora (viz nález ze dne 27. 6. 2014 sp. zn. G 47/2012 a další) nová právní úprava dosud přijata nebyla, neboť na řešení této otázky nepanuje politická shoda. Pouze v Polsku lze v současné době nalézt právní úpravu volnější z hlediska ochrany soukromí jednotlivce a benevolentnější k ochraně bezpečnosti státu a jeho obyvatel; časové omezení pro uchovávání metadat není zákonem stanoveno a není vyžadován předchozí soudní souhlas, soudu se pouze v půlročním intervalu zasílají statistiky o získaných datech. Tato úprava je nyní (také již podruhé) předmětem přezkumu polského Ústavního tribunálu k návrhu ombudsmana.
76. Ústavní soud se nyní vrací k posouzení přípustnosti principu data retention jako takového a konstatuje, že zdráhal-li se explicitně vyslovit nepřiměřenost principu v roce 2011, tím spíše k takovému závěru nemůže dospět dnes. Od posledního rozhodování ve věci vývoj v oblasti informačních technologií značně pokročil, jednotlivci využívají služby elektronických komunikací stále častěji, údaje o telekomunikačním provozu jejich aktivním přičiněním vznikají, existují a jsou operátory (soukromými subjekty, s nimiž zákazníci uzavřeli soukromoprávní smlouvy) po určitou dobu uchovávány (zajištění poskytovaných služeb, jejich následné vyúčtování, reklamace apod.); většina zákazníků navíc uděluje souhlas se zpracováním svých údajů i nad rámec nutný pro poskytnutí poptávané služby (pro marketingové účely). Je tak nepopiratelnou skutečností, že údaje o elektronické komunikaci jednotlivce budou v nějaké podobě shromažďovány vždy, a to i bez právní úpravy data retention (tj. bez zákonné povinnosti je "zadržovat"), jinak by elektronickou komunikaci nebylo možné vůbec uskutečňovat.
77. Jinými slovy, provozní a lokalizační údaje o uskutečněné elektronické komunikaci nejsou uchovávány pouze z důvodu stanovené zákonné povinnosti, jsou a budou pro potřeby zajištění realizace těchto služeb, jejich vyúčtování a vyřizování případných reklamací uchovávány i bez zákonné povinnosti (ve více či méně totožném rozsahu, po více či méně totožnou dobu). Jak vyplynulo např. z výpovědi doc. Polčáka, absence legislativně zavedeného principu data retention v konkrétním členském státě neznamená, že by orgány veřejné moci s provozními a lokalizačními údaji nepracovaly, dostávají se k nim pouze jinými cestami - nelze přitom zaručit, že tyto alternativní cesty jsou z hlediska zásahu do práva na soukromí méně invazivní než postup podle právní úpravy využívající princip data retention.
78. Proto Ústavní soud logicky řešil, která z možností představuje "menší zlo", a dospěl k závěru, že z hlediska transparentnosti postupu orgánů veřejné moci stejně jako kontroly nad zásahy do soukromí jednotlivce je lepší jasně, přesně a dostatečně přísně vymezený zákonný rámec principu data retention (viz dále) než "legislativní stín", v němž by se jinak pohybovali jak operátoři při uchovávání provozních a lokalizačních údajů, tak orgány veřejné moci (zejména orgány činné v trestním řízení) ve snaze získat přístup k nim. Je mylná představa, že opuštění principu data retention eliminuje riziko zneužití vzniklých údajů.
79. Mohlo by se jevit, že svým současným postojem Ústavní soud jakožto ochránce ústavnosti paradoxně poskytuje soukromí jednotlivce nižší míru ochrany než Soudní dvůr Evropské unie, jehož primárním posláním není ochrana základních práv a který se staví s odkazem na ochranu soukromí k principu data retention a priori (obecně) negativně. Nicméně opak je pravda - zejména právě s poukazem na požadavek předvídatelnosti, jasnosti a přísnosti právní úpravy zasahující do práva na soukromí. Ústavní soud svým přístupem chrání soukromí jednotlivce více, než kdyby svým zásahem vytvořil prostor k hledání jiných, alternativních a méně transparentních cest, jak se k metadatům elektronické komunikace dostat. Výsledkem zavržení principu data retention by totiž nebyl stav, v němž by provozní a lokalizační údaje nevznikaly a nebyly uchovávány a využívány (minimálně ze strany orgánů činných v trestním řízení); důsledkem by byla naopak ztráta veřejnoprávních mezí a kontroly nad rozsahem uchovávání provozních a lokalizačních údajů, nad způsobem zabezpečení i jejich zpřístupňováním. Odpovědnost za nakládání s provozními a lokalizačními údaji ze strany orgánů veřejné moci by se pak de facto přenesla ze státu na operátory (soukromé osoby), což by byl v podmínkách právního státu nepřípustný stav.
80. Ústavní soud nemůže odhlédnout od výše naznačeného společenského a technologického vývoje, který od jeho posledního rozhodování ve věci nastal. Mezilidská komunikace stále více přesouvá své těžiště do prostředí telekomunikačních a elektronických služeb. Za současného stavu by proto bylo nemoudré bránit státu jako nositeli řady úkolů k naplnění daných veřejných zájmů (zde zejména bezpečnost státu, ochrana zdraví a majetku obyvatel), aby měl za vhodně nastavených podmínek přístup k údajům, jež mohou být cenným zdrojem důležitých informací. Princip data retention jako takový proto Ústavní soud bez dalšího nezavrhuje (stejně jako v nosných důvodech odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10); stanovit operátorům povinnost shromažďování provozních dat v reálném čase ostatně zákonodárci ukládá závazek vyplývající z Úmluvy o počítačové kriminalitě, vyhlášené pod č. 104/2013 Sb. m. s.
81. Proti samotné existenci principu data retention navrhovatelka brojí mimo jiné tvrzením o ohrožení profesního tajemství (advokáti, sociální pracovníci, pracovníci telefonických poraden). Tomuto tvrzení by bylo možné přisvědčit za předpokladu, že by nebyl dostatečně definován účel, pro který je možné provozní a lokalizační údaje vyžádat, a nebyly by vhodně nastaveny podmínky přístupu k nim včetně záruk dotčených osob proti svévoli oprávněných orgánů (viz dále). V samotném zabezpečeném uchovávání údajů o elektronické komunikaci bez návaznosti na jejich zpřístupnění oprávněnému orgánu však nepřiměřený zásah do soukromí osob vázaných povinností mlčenlivosti spatřovat nelze. V případě žádosti o přístup k údajům o mlčenlivostí chráněné elektronické komunikaci - a nejen tehdy, ale v zásadě vždy - je na aplikujících orgánech (zejména soudech), aby podle konkrétních okolností případu rozhodly, zda převáží zájem na dosažení cíle sledovaného využitím provozních a lokalizačních údajů (pro naplnění konkrétního veřejného zájmu), a je tedy přiměřené údaje zpřístupnit, či převáží zájem na ochraně soukromí a tajnosti okolností uskutečněné komunikace, a aby v takovém případě přístup k provozním a lokalizačním údajům odepřely.
82. Ústavní soud s ohledem na uvedené neshledal důvody pro vyhovění návrhu pouze z principiálního důvodu, že by plošný a neadresný sběr provozních a lokalizačních údajů o uskutečněné komunikaci byl ve vztahu k ochraně soukromí a priori nepřiměřený. Jestliže tedy v navazujícím testu proporcionality budou podmínky uchovávání provozních a lokalizačních údajů a přístupu k nim shledány dostatečně přísnými a vyvažujícími omezení práva na soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 ve spojení s čl. 13 Listiny, neshledává Ústavní soud ani tehdy prostor pro to, aby návrhu vyhověl.