VII./A.3
Stanovení platové základny pro soudce 2,75násobkem průměrné mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře
66. Ústavní soud především poukazuje na výchozí maximy, které označil za relevantní v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a sp. zn. Pl. ÚS 16/11, jimiž hodlá poměřovat i navrhovatelem napadenou právní úpravu.
67. Postup exekutivy i Poslanecké sněmovny poté, co Ústavní soud vyhlásil nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11, je popsán v části VI tohoto nálezu. Výkonná moc předložila návrh zákona v pěti variantách a Poslanecká sněmovna nemohla najít potřebnou většinu pro názor, jak upravit platovou základnu pro soudce, třebaže při přečtení nálezu Ústavního soudu nebylo třeba váhat a třebaže v průběhu projednávání zazněly upomínky na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 z úst samotného ministra spravedlnosti a v Senátu z úst předsedy ústavně-právního výboru, přičemž v tomto směru byly podány i návrhy ze strany poslanců na vrácení příslušné relace na trojnásobek.
68. Ústavní soud pod sp. zn. Pl. ÚS 33/11 posuzoval snížení platové základny, která určuje relaci mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a základnou pro plat soudce od 1. ledna 2011 z 3násobku na 2,5násobek, a konstatoval shora uvedené závěry. Pokud exekutivní i zákonodárná moc neuměla či nechtěla závěry Ústavního soudu pochopit, nezbývá než zcela přímočaře konstatovat: snížení relativních hodnot v systému odměňování soudců bylo důsledkem dlouholetého zmrazení platové základny v prvním desetiletí po roce 2000, o čemž exekutiva i zákonodárná moc měla dobře vědět, včetně toho, že "odmražení" po delší době musí být spojeno s jistým "skokovým navýšením", má-li jít toliko o zmrazení, a ne o cílený postup směřující k trvalému snížení relativních poměrů, nadto šlo o důsledek cíleného tlaku (dokumentovatelného citacemi z důvodových zpráv v řadě nálezů Ústavního soudu) na snížení platů soudců a jejich sblížení s platy úřednictva (ovšem nebylo nikdy řečeno které jeho skupiny).
69. Ústavní soud nepovažuje relativní poměr mezi základnou pro platy soudců a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře za ústavně nedotknutelný parametr; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 však bylo zdůvodněno, proč Ústavní soud snížení o cca 16 % považoval za neproporcionální vzhledem ke všem skutečnostem, k nimž přihlédl.
70. Důvodová zpráva k tisku č. 880/0 obsahuje toliko jediný údaj odůvodňující hranici 2,75násobku, totiž "návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu, se považuje stanovení relace ... ve výši 2,75násobku".
71. Není rolí Ústavního soudu, aby ve svém rozhodnutí formuloval rozsáhlé ekonomické analýzy a zkoumal možnosti státního rozpočtu; to mělo být součástí důvodové zprávy k návrhu zákona. Nebylo tomu tak ani v zákoně č. 425/2010 Sb. ani v zákoně č. 11/2013 Sb. Pokud jde o úsporná opatření vůči obyvatelstvu v důsledku finanční a hospodářské krize, je potřeba, aby exekutiva i zákonodárná moc nepoužívaly populistická obecná vyjádření: platy soudců podlehly významnému reálnému poklesu své hodnoty (patrně jako žádné skupině zaměstnanců odměňovaných ze státního rozpočtu) v důsledku zásahů v letech 2002-2010, kdy se v oblasti odměňování ve veřejné sféře neuplatnila žádná úsporná opatření, jež by se projevila v údaji o průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře. Podle údajů ČSÚ veřejně dostupných (publikace e-3106-13 zveřejněná 25. března 2014) průměrná hrubá měsíční mzda v nepodnikatelské sféře - přepočtené počty - v letech 2000 - 2013 (příloha 1b) ani v jednom roce neklesla, a to ani v letech deklarovaných jako období krize; do roku 2009 je vykazován růst 4,2 až 9,5 %, v roce 2010 a 2011 stagnace (růst 0,2 %), v roce 2012 růst 2,2 % a v roce 2013 růst 0,9 %.
72. Tento vývoj pak platy soudců reflektují jen se zpožděním v čase (klesne-li průměrný plat, klesne i plat soudců toliko s časovou prodlevou - to plyne z úpravy obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.). Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci v nepodnikatelské sféře je tedy v systému zabudována velmi pevně.
73. Tvrzená úsporná opatření (jak je v důvodové zprávě k tisku č. 880/0 uvedeno "prakticky u všech skupin obyvatelstva") tak nenalezla svůj výraz ve výši průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Zákonodárce nijak analyticky neargumentoval strukturálními změnami zaměstnanosti ve veřejné sféře ani poklesem platů zaměstnanců v nejvyšší hierarchii státní správy. Podle dostupných veřejně přístupných údajů (informační systém o průměrném výdělku publikovaný na www.mpsv.cz) medián hrubého měsíčního platu nejvyšších státních úředníků ústředních státních orgánů vzrostl mezi lety 2012 a 2013 z 80 271 (revidované výsledky ke dni 26. března 2014) na 84 139 Kč (výsledky ke dni 26. března 2014; průměr činil v roce 2013 hodnotu 91 398 Kč). Makroekonomické predikce (např. Ministerstva financí zpřesněné 11. dubna 2014) říkají, že pozvolné oživování ekonomické aktivity by mělo pokračovat, HDP by v letošním roce mohl vzrůst o 1,7 %, v roce 2015 by se růst mohl zrychlit na 2 %; jiné prognózy publikované ve veřejně dostupných zdrojích uvádějí možnost až 3 % růstu, analytický konsenzus počítá s letošním růstem české ekonomiky od 2,5 do 3 %.
74. Ústavní soud tedy shledává, že ani snížení relace mezi platovou základnou a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře z 3násobku na 2,75násobek není opřeno o analytický rozbor, jenž by svědčil tomu, že jde o zásah přiměřený, pohybující se v mezích ústavně vymezeného prostoru pro zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Z citovaných veřejných zdrojů lze naopak usuzovat, že platová základna snížená od roku 2013 z trojnásobku na 2,75násobek, tedy o 8,3 %, se vymyká růstu - byť mírnému - průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (přepočtené počty) podle údajů ČSÚ v tomtéž období, a už vůbec není v korelaci k cca 4,6 % růstu mediánu průměrného platu nejvyšších státních úředníků mezi lety 2012 a 2013. Platy soudců jsou navíc stanoveny fixní částkou a na rozdíl od státních úředníků je nelze navyšovat přiznáváním žádných odměn.
75. Zmrazení platů soudců v desetiletí mezi roky 2002 - 2011 již přineslo úspory státnímu rozpočtu v řádech miliard Kč; úsporu na platu jednoho soudce okresního soudu na počátku jeho kariéry v důsledku zmrazení platu lze jen v letech 2007 - 2011 odhadovat na více než 400 000 Kč. Další značné úspory (v řádech miliard) státní rozpočet zaznamenal "díky" zvolené metodě regulace platů, tzn. ad hoc stanovovaným základnám pro léta 2011 - 2014, patrně při vědomí, že rozhodnutí Ústavního soudu v zásadě působí ex nunc. K temporálním otázkám se však Ústavní soud vyjádří později.
76. Lze proto shrnout, že při stanovení relace mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců nebyly zohledněny maximy, které ve své judikatuře k této otázce vytyčil v minulosti Ústavní soud; nebyl nijak reflektován zúžený dispoziční prostor, který zákonodárce v této oblasti má. Po letech zmrazení platů soudci legitimně očekávali v roce 2011 obnovení systému pravidelné vazby na dosaženou průměrnou mzdu v nepodnikatelské sféře. Tíživá hospodářská situace mohla zavdat příčinu k určitým restrikcím, ovšem právě s ohledem na minulost již tento prostor byl maximálně zúžen, ne-li vyčerpán za situace, kdy nebylo a není možno hodnotit hospodářskou situaci v naší zemi jako stav před úpadkem (naštěstí). Ústavní soud, jsa vystaven sérii návrhů soudů, se opakovaně seznámil i s postojem soudcovské veřejnosti, která nesporně chápe a musí chápat, že v případě hospodářských těžkostí se ve vymezeném ústavním prostoru mohou restrikce dotknout i moci soudní. Taková restrikce však musí v rámci pro ni vyhrazeného prostoru být vždy přiměřená a nesmí vyvolávat nerovnosti. Pokud by se každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z nich) ve veřejné sféře dotklo takové reálné snížení hodnoty jeho odměny za práci v rozmezí let 2002 - 2013, jako tomu bylo u soudců, pak by restriktivní opatření, byť v ústavně vymezeném dispozičním prostoru, mohla teoreticky zasáhnout i soudce. Nelze ovšem nevidět, že i v období snižování objemu mezd ve veřejné sféře byly vyčleňovány oblasti, v nichž ani k těmto restrikcím nedošlo (např. školství, zdravotnictví). K tomu ovšem přistupují i restriktivní zásahy v minulosti do oblasti zabezpečení soudců v nemoci či danění náhrad výdajů; přestože Ústavní soud nemíní následovat závěry, které vyslovil v minulosti v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08, v němž se odvolal na čistý příjem soudce, částečně zvýšený v důsledku změny daně z příjmů, lze poukázat na fakt, že vletech 2010 a 2011 byly zvýšeny tzv. stropy pojistného na sociální zabezpečení, kterážto úprava vedla k poklesu příjmu části soudcovského sboru. Nadto se soudci odlišují od ostatních ústavních činitelů podstatným omezením jakékoli možnosti získat další příjem např. z titulu výkonu další funkce, pracovního vztahu anebo dokonce podnikání, výpadek příjmu si tedy soudce nemůže nijak nahradit jinou pracovní činností (ty povolené většinou nejsou s to výpadek nahradit - pedagogická či vědecká činnost). Nadto je povolání soudce většinou celoživotní volbou, která by neměla být ovlivňována neustálými zásahy do materiálního zabezpečení. V tomto ohledu je soudní moc nejstabilnějším pilířem státní moci, neboť nepodléhá volebním cyklům, jejichž zákonitosti patrně mohou vést u představitelů zákonodárné moci a exekutivy ke snaze vyjít vstříc náladě veřejnosti i v oblasti odměn za výkon poslaneckého mandátu. Tento přístup ovšem ve vztahu k soudní moci není aplikovatelný a vede k poruchám v hierarchii vztahů jednotlivých součástí státní moci, pokud jde o úroveň materiálního zabezpečení, jak byly nastoleny při zavedení systému jednotné platové základny představitelů státní moci a soudců.
77. Zákonodárná moc a exekutiva se ve vztahu k regulaci materiálního zabezpečení soudců dopustily strategické chyby: na rozdíl od některých okolních států rovněž zasažených finanční a hospodářskou krizí nepřijaly obecná a dlouhodobá zásadní opatření ve vztahu k zaměstnancům veřejné správy a dílčí a časově omezené opatření vůči soudcům, leč postup zcela opačný. Například polský ústavní soud mohl v rozhodnutí sp. zn. K 1/12, P 35/12 vyslovit, že zmrazení platů soudců v roce 2012 nebylo protiústavní; svůj závěr přitom opřel o zjištění, že od roku 2008 bylo odměňování všech zaměstnanců a funkcionářů státních institucí zmraženo a obecný mechanismus zvýšení platů soudců zůstal nezměněn - jednalo se toliko o příležitostné jednoroční přizpůsobení finanční situaci státu. Současně ovšem dodal, že dlouhodobě by plat soudce měl vykazovat vzestupný trend, který by neměl být nižší než obdobný trend týkající se průměrné odměny ve veřejném sektoru. Jinak mezinárodní komparace rozhodování evropských ústavních soudů ukazuje, že tyto orgány ochrany ústavnosti dbají o to, aby se ústava nevzdálila ekonomické realitě země, nicméně zdůrazňují, že ústava je nadána specifickou normativní autonomií, která brání tomu, aby ekonomické cíle neomezeně převládly nad rovností, popř. komplexně chápanou nezávislostí soudní moci, již ústavní principy chrání (např. portugalský ústavní tribunál v rozhodnutí č. 353/12 ze dne 5. července 2012, Ústavní soud Slovenské republiky v nálezu sp. zn. PL. ÚS 99/2011 ze dne 11. prosince 2013).
78. Nezbývá než opakovaně poukázat na to, co Ústavní soud vyslovil již v roce 2003 (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02): "Platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoliv pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení například proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou." A znovu opakovat to, co řekl Ústavní soud v roce 2012 (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11): "Opuštění jakýchkoli racionálních relací mezi úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v úpravě zákona o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči platům soudců Ústavního soudu" - v důsledku čehož mají nejen předsedové senátů a funkcionáři obou nejvyšších soudů, předsedové senátů vrchních soudů s 301etou praxí a jejich funkcionáři, ale od 1. ledna 2014 dokonce již i předsedové senátů krajských soudů a jejich funkcionáři vyšší plat než soudci Ústavního soudu.
79. Za těchto okolností nelze akceptovat tezi o omezených možnostech státního rozpočtu, přičemž nebyl v zákonné úpravě předložen žádný argument, jenž by mohl být hodnocen jako "výjimečná okolnost" odůvodňující prioritu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců. Nadto, jak bylo shora uvedeno, Ústavní soud neshledává ani argumenty, které by svědčily pro rovné zacházení v oblasti odměňování státních zaměstnanců a soudců (ve smyslu rovných restrikcí - snížení objemu mezd ve veřejné sféře nemusí vést ke snížení či zmrazení platu každému jednotlivci, na rozdíl od každého soudce).
80. Platová restrikce obsažená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., ve slově "2,75násobek" je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, a proto plénum Ústavního soudu rozhodlo podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o derogaci předmětného ustanovení, jak je uvedeno ve výroku nálezu sub I. S ohledem na shora uvedené důvody tak není v současné době již prostor pro restriktivní zásahy do relativního poměru zakotveného v § 3 odst. 3 zákona o platu, jak byl založen zákonem č. 309/2002 Sb. (na úrovni 3násobku). Pro přijetí ústavně konformní relace mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců stanovil Ústavní soud odklad vykonatelnosti nálezu po přiměřenou dobu, která postačuje k řádnému zákonodárnému procesu této legislativně jednoduché změny.